Как отмечается в заключении Счетной палаты совокупный внешний долг Российской Федерации (далее — совокупный внешний долг), по оценке Банка России, за 2014 год сократился на 129,4 млрд. долларов США, или на 17,7 процента, и по состоянию на 1 января 2015 года составил 599,5 млрд. долларов США, превысив объем международных резервов Российской Федерации на 214,0 млрд. долларов СШЛ, или в 1,55 раза, а без учета средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) - на 379,9 млрд. долларов США, или в 2,7 раза.
В общем объеме совокупного внешнего долга основную часть составляет внешняя задолженность банковского и прочих (нефинансовых) секторов экономики - 547,6 млрд. долларов США, или 91,3 процента суммы долга.
За 2014 год совокупный внешний долг Российской Федерации относительно ВВП увеличился на 13,1 процента и составил 47,5 процента (отношение объема совокупного внешнего долга на 1 января 2015 года) к полученному объему ВВП за 2014 год (70 975,8 млрд. рублей, или 1 262,0 млрд. долларов США (согласно официальному курсу Банка России, составляющему на 1 января 2015 года 56,24 рубля за один доллар США). Значительный рост указанного показателя обусловлен резкой девальвацией рубля по отношению к доллару США, произошедшей в IV квартале 2014 года.
Несмотря на то, что по методике Международного валютного фонда отношение совокупного внешнего долга на 1 января 2015 года (47,5 процента) соответствует средней степени риска, оно фактически приблизилось к пороговому значению показателя внешней долговой устойчивости, характеризующемуся высокой степенью риска (свыше 50 процентов).
Эксперты Высшей школы экономики также отмечают, что соотношение совокупной внешней задолженности РФ и экспорта товаров и услуг, находящееся на уровне 107 процентов, также может представлять угрозу долговой устойчивости страны. Высокая задолженность банковского сектора может привести к потере системообразующими банками ликвидности, платежеспособности и, наконец, к полномасштабному банковскому кризису, который придется преодолевать за счет государственных ресурсов.
Комитет согласен с мнением Счетной палаты, что с учетом изложенного выше, представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации в рамках реализации комплекса антикризисных мер предпринять в 2015 году соответствующие действия, направленные на снижение существующих рисков долговой устойчивости.
Комитет отмечает, что законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2015 году на 135 995,6 млн. рублей, или на 30,3 процента показателя уточненной сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 марта 2015 года.
Согласно законопроекту, в 2015 году увеличение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга на 78 890,7 млн. рублей, или на 23,1 процента показателя сводной бюджетной росписи на 1 марта 2015 года, обусловлено необходимостью выделения дополнительных ассигнований на обслуживание облигаций федерального займа, размещенных в декабре 2014 года на сумму 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК "Агентство по страхованию вкладов".
Согласно представленным приложениям к законопроекту, на изменение объемов бюджетных ассигнований по указанным расходам также повлияло решение по уменьшению расходов федерального бюджета на 10 процентов. Однако в пояснительной записке к законопроекту данный фактор в части расходов на обслуживание государственного внутреннего долга не отражен.
В соответствии с пояснительной запиской, поступление прочих неналоговых доходов в 2015 году увеличено на 111 426,0 млн. рублей, что связано с поступлением купонных доходов, получаемых ГК "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа, а также субординированным облигациям российских банков, подлежащих перечислению в федеральный бюджет (согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № 2756-р). Таким образом, поступление данного вида доходов компенсирует соответствующие расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга, возникшие в результате принятого в 2014 году решения по докапитализации банковской системы через ГК "Агентство по страхованию вкладов".
Следует отметить, что анализ динамики расходов на обслуживание государственного внутреннего долга показал, что в 2012 - 2014 годах в ходе исполнения федерального бюджета указанные расходы корректировались в среднем до 20 процентов в сторону уменьшения, которое в значительной степени обусловлено неполным исполнением программ государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг.
Как отмечается Счетной палатой, тенденция по сокращению расходов на обслуживание государственного внутреннего долга может сохраниться и в 2015 году в случае неполного исполнения Программы государственных внутренних заимствований. При этом, по оценке Минфина России, для обслуживания долговых обязательств, которые возникнут в 2015 году, предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 6 310,2 млн. рублей, или 1,5 процента соответствующего показателя законопроекта.
Объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга с учетом изменений, вносимых законопроектом, составляет 164 616,0 МЛН. рублей, ИЛИ 153,1 процента показателя, утвержденного Федеральным законом № 384-ФЗ.
Увеличение объема расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации, согласно пояснительной записке к законопроекту, обусловлено увеличением прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю, а также уменьшением расходов в связи с отказом в 2015 году от размещения облигаций внешних облигационных займов на международных рынках капитала.
Согласно представленным приложениям к законопроекту на изменения объема бюджетных ассигнований по указанным расходам также повлияло решение об уменьшении расходов федерального бюджета на 10 процентов. Однако в пояснительной записке к законопроекту данный фактор в части расходов на обслуживание государственного внешнего долга не отражен.
С учетом изменений, вносимых законопроектом, удельный вес расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета увеличится на 0,9 процентного пункта и составит 3,8 процента.
Изменение доходов федерального бюджета
В изменившихся условиях социально-экономического развития Российской Федерации бюджетная система в начале 2015 года только начала ощущать на себе эффект кризисных процессов в экономике. Сложившийся по итогам января обменный курс соответствовал более низкой цене на нефть, а также оказался под влиянием негативной геополитической обстановки и действий международных рейтинговых агентств.
Изменения доходов федерального бюджета на 2015 год обусловлены новой экономической ситуацией, сложившейся в результате резкого изменения мировых цен на энергоносители, введением санкционных ограничений и замедлением экономического роста.
В результате по итогам исполнения доходов федерального бюджета в первые два месяца 2015 года без учета эффекта резко выросших доходов от размещения средств Резервного фонда и ФНБ (88,9 млрд. рублей против 15,9 млрд. рублей в январе 2014 года) сокращение доходов в номинальном выражении по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составило порядка 7 процентов, при этом нефтегазовые доходы сократились на 15 процентов, а ненефтегазовые - выросли на 2,1 процент. По итогам первого квартала 2015 года можно ожидать снижение нефтегазовых доходов до 15 процентов по сравнению с уровнем 2014 года.
Несмотря на увеличение кассовых поступлений по внутреннему НДС (рассчитанному по итогам IV квартала 2014 года) на 11 процентов в январе-феврале 2015 года наблюдается опережающий рост возмещения налога (+13 процентов). Как следует из пояснительной записки, во втором квартале в полной мере будут заметны негативные экономические тенденции, что отразится на доходах федерального бюджета как в части нефтегазовых доходов (с учетом низких нефтяных цен начала года), так и в части ненефтегазовых доходов.
В результате по итогам года сокращение общего объема доходов по сравнению с Федеральным законом № 384-ФЗ составит 16,9 процента, при этом нефтегазовые доходы сократятся на 26,3 процента, а ненефтегазовые - на 7,0 процента.
Показатели объемов доходов и их структура по видам доходов представлены в следующей таблице:
Прогноз доходов федерального ^
бюджета на 2015 , с
од в соответствии с № 384-ФЗ
с Прогноз доходов Справочно: исполнено за январь-февраль
Факторы
)едерально -го
юджета на 3 2015 год в оответстви и с Отклонение показателей ^ аконопроекта от ( № 384-ФЗ 201 5 год оперативн ,ie данные
п в % К ( рогнозуп на 2015 2014 год фактические . остуиления) с факту 2014 года
с
млн.рублей р
а/ грукту а (в млн.рублей \ |лн.рублей в П.П. 1 илн.рублей год млн.рублей
1 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Доходы, всею 15 082 360,7 100,0 12 539 736,5 -2 542 624,1 -16. » 2 277 161.8 18.2 2 368 552,1 16,3
Нефтегазовые
ДОХОДЫ 7 717 243,2 51,2 5 686 708,0 -2 ОЗО 535,2 -26,3 1 046 335,1 18,4 1 233 784,0 16,6
Нснефюгачовые доходы 7 365 1 17,4 48.8 6 853 028,5 -512 088,9 -7,0 1 230 826,7 18,0 1 134 768.1 16,1
Налоговые доходы Ч 706 163,6 64.4 7 950 914,2 -1 755 249,4 -18,1 1 227 429,8 15.4 1 197 526,4 15.1
из них:
налог на прибыль организаций 415 522.3 4,3 421 698,8 6 176,5 1.5 30 496.5 7,2 35 331,8 8,6
11ДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ 2 349 846.6 24,2 2 006 470,0 -343 376,6 -14,6 351 "285,4 17,5 317 268.4 14,5
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1 754 724,5 18.1 1 708 247,5 -46 477,0 -2,6 249 142,7 14,6 235 225,4 13,4
акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ 546 948,9 5,6 506 93 1,3 -40 017,6 -7,3 1 10 459,3 21,8 98 912,8 19,0
акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию РФ Налоги, сборы v регулярные платеж^ за пользование природными ресурсами 55 973,4
1
; 4 464 134,6 0,6 46.С 51 410,6 ) 3 138 063Д -4 562,8 ) -1 326 071,6 -8,2 -29, 6 539,5
465 010,$ 12,7 14,8 8 828,7 488 190/ 12,3 16,9
в том числе
НДПИ 4 440 774,: 45.! i 3 118 018,. 5 -1 322 755,1 1 -29.1 \ 460 717, 1 14,! 1 482 110, ) 16,9
государственная пошлина 118 813,: 1,. 1 117 893,1 ) -920,: 1 -0, \ 14 452. 5 12 857,1 1 14,2
задолженность i перерасчеты п< отмененным налогам сборам и ины!» обязательным платежам \
)
200,(
1 ) 0,00 2 200, J 0,( ) о, ) 42. Э 21, 5 113, J 9,6
Неналоговые доходы 5 174 083, 1 34, 3 4 399 226, 7 -774 856, X -15, 0 810 762, 3 18, 4 974 475, 4 15,1
ш них; 1 1 1
В соответствии с законопроектом в 2015 году доходы федерального бюджета прогнозируются в объеме 12 539 736,5 млн. рублей или 17,2 процента к ВВП.
По сравнению с первоначальным бюджетом, прогнозируемые на 2015 год доходы федерального бюджета снизятся на 2 542 624,1 млн. рублей.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 5 686 708,0 млн. рублей или 7,8 процента к ВВ11. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 6 853 028,5 млн. рублей или 9,4 процента к ВВП.
Сокращение прогнозируемых нефтегазовых доходов преимущественно обусловлено снижением мировых цен на нефть марки "Юралс"со 100 до 50 долларов США/барр., а также среднеконграктных цен на газ природный с 289,2 доллара США до 207,5 доллара США за тыс. куб. м.
С учетом увеличения облагаемых объемов добычи нефти с 487,3 до 488,9 млн. тонн и снижении объемов добычи газа горючего природного с 579,1 до 544,3 млрд.куб.м и газового конденсата с 23,4 до 22,1 млн. тонн нефтегазовые доходы сокращаются на 10,4 млрд. рублей.
В то же время за счет изменения курса доллара США с 37,7 до 61,5 рублей прогнозируется увеличение нефтегазовых доходов на 2 260,6 млрд. рублей и за счет изменения облагаемых объемов экспорта углеводородного сырья (нефти с 227,5 до 224,3 млн. тонн, газа природного с 190,0 до 178,1 млрд.куб.м и товаров, выработанных из нефти с 153,5 до 162,0 млн. тонн) на 8,1 млрд. рублей.
Негативное влияние снижения цен на нефть на объем нефтегазовых доходов дополнительно усиливается особенностями расчета ставок НДПИ и вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты, связанные с наличием "порога отсечения"по используемой для расчета цене. Так, ценовой коэффициент, используемый при определении ставки НДПИ, рассчитывается исходя из цены на нефть за вычетом 15 долларов за баррель, т.е. при среднегодовой цене 50 долларов за баррель фактически в ставке учитывается лишь 70 процентов (35 из 50 долларов за баррель), тогда как при ранее учтенной цене 100 долларов за баррель учитывалось 85 процентов цены. Ставки вывозных пошлин также рассчитываются с учетом ряда "пороговых значений".
По мнению экспертов Российской академии народного хозяйства и государственной службы сокращение доходов по сравнению с первоначальным бюджетом (Законом № 384-ФЗ) связано главным образом с общим ухудшением ситуации в российской экономике и внешнеэкономической конъюнктуры и в гораздо меньшей степени с законодательными изменениями.
Эксперты отмечают, что общий эффект законодательных изменений в 2015 году составит лишь минус 0,13 трлн. руб. по сравнению в Законом № 384-ФЗ. В числе законодательных изменений следующие:
зачисление в полном объеме в бюджет Республики Беларусь вывозных таможенных пошлин при вывозе товаров с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза с 01.01.2015 г. года по 31.12.2015 г. (-42,6 млрд. руб.);
применение льготной ставки НДС по внутренним авиаперелетам и пригородному ж/д сообщению (-33,9 млрд. руб.).
В 2014 году поступления от НДПИ составили 2 857,96 млрд. руб. или 4 процента ВВП. Согласно корректировке макроэкономического прогноза в 2015 году ожидаемые поступления снизятся с 4440,77 до 3 118,02 млрд. руб., что с учётом прогнозируемого падения ВВП обеспечит снижение с 5,7 процента до 4,3 процента ВВП. Размер поступлений экспортных пошлин в 2014 году составил 4 747,28 млрд. руб. или 6,7 процента ВВП, а при корректировке сценарных условий в 2015 году прогноз поступлений упал с 3 374,48 до 2 643,41 млрд. руб. или с 4,4 процента до 3,6 процента ВВП. Таким образом, корректировка поступлений НДПИ и экспортных пошлин, в основном в части нефтегазовых доходов, обуславливают большую долю снижения доходов федерального бюджета (почти 82 процента от общего снижения всех поступлений).
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что в данном случае бюджетные риски заключаются не столько в изменении стоимости неф™, нефтепродуктов и таза в долларах а сколько в падении йены нефти или таза именно в рублевом исчислении, что произойдет при снижении курса рубля, не перекрывающем падение цен на нефть. Таким образом, риски для поступления нефтегазовых доходов бюджета состоят в том, что, во-первых, может иметь место снижение курса рубля, не перекрывающее падение пены на нефть, а, во-вторых, может произойти более сильное снижение цен на газ (согласно скорректированному прогнозу Минэкономразвития России если цены на нефть снижаются в 2 раза, то цены на газ - лишь на ЗО процентов).
В результате сохраняющегося превышения мирового предложения нефти нал спросом в 2015 г. будут складываться существенно более низкие по сравнению с 2014 г. мировые цены на нефть. Зто обусловлено продолжающимся, хотя и более медленным, ростом добычи нефти в странах, не входящих в ОПЕК, прежде всего, сланцевой нефти в СШЛ, и поддержанием ОПЕК установленной квоты добычи нефти с целью сохранения своей рыночной доли. В январе-феврале 2015 г. цена российской нефти сорта Юралс на мировом (европейском) рынке составила в среднем 52,1 долл./барр. Цены на российский природный газ, поставляемый зарубежным потребителям по долгосрочным контрактам, привязаны к ценам на нефтепродукты, поэтому они с определенным лагом будут следовать за ценами на нефть. В связи с этим в 2015 г. следует ожидать и существенного снижения экспортных цен на российский природный газ.
Последние прогнозы ведущих зарубежных организаций по мировым ценам на нефть на 2015 год находятся в диапазоне 50-60 долл./барр. Так, по прогнозу Администрации энергетической информации США (US Energy Information Administration) цена на нефть в 2015 г. составит в среднем 59,5 долл./барр., по прогнозу Международного энергетического агентства ОЭСР (OECD International Energy Agency) - 55 долл./барр., по прогнозу Международного валютного фонда (International Monetary Fund) 50,9 долл./барр. Более высокие мировые цены ожидаются лишь в следующем году в результате сокращения высокозатратной добычи и уменьшения дополнительного предложения нефти. Также на 2015 год прогнозируется существенное снижение цен на природный газ на европейском рынке (по прогнозу Всемирного банка с 10,1 долл./млн.БТЕ в 2014 г. до 8,5 долл./млн.БТЕ в 2015 г.).
Как отмечают эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при корректировке параметров доходной части федерального бюджета на 2015 г. принят прогноз цены российской нефти на мировом рынке в размере 50 долл./барр. С точки зрения сопоставления с другими прогнозами данный прогноз может рассматриваться как достаточно реалистичный и одновременно достаточно консервативный. При формировании доходной части федерального бюджета такой консервативный подход, на наш взгляд, является оправданным. В то же время учитывая, что соотношение цены на нефть и обменного курса рубля может оказаться более благоприятным (с точки зрения компенсации одного эффекта другим), есть вероятность того, что объем нефтегазовых доходов окажется по итогам года выше, чем заложено в рассматриваемом законопроекте.
Снижение прогнозируемых поступлений ненефтегазовых доходов в основном связано со снижением прогнозируемых объемов ВВП (с 77 498,5 до 73 1 19,0 млрд. рублей), а также рисками неполучения ряда поступлений, не связанных непосредственно с изменением макроэкономической ситуации.
Так, в связи с изменением законодательства уменьшаются поступления на сумму 126,6 млрд. рублей, сокращение поступления дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, оценивается в 53,1 млрд. рублей, снижение утилизационного сбора, уплачиваемого за колесные транспортные средства, произведенные в Российской Федерации приводит к уменьшению поступлений на 51,5 млрд. рублей, сокращение дотации на сбалансированность, передаваемой федеральному бюджету из Федерального фонда обязательного медицинского страхования снижает доходы на 23,6 млрд. рублей, снижение утилизационного сбора, уплачиваемого за колесные транспортные средства, ввозимые в Российскую Федерацию на 20,5 млрд. рублей, снижение доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 20,0 млрд. рублей.
Необходимо отметить, что планируемое снижение на 51 491,4 млн. рублей поступления утилизационного сбора, админис грируемого ФНС России, обусловлено прогнозируемым сокращением объема колесных транспортных средств, производимых в Российской Федерации. В то же время объемы производства и планируемого сокращения производства автомобилей по категориям транспортных средств (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1291 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"), необходимые для обоснованного расчета суммы утилизационного сбора, в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации не представлены.
На увеличение ненефтегазовых доходов оказали влияние поступления по купонным доходам, полученным ГК "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа на сумму 11 1,4 млрд. рублей, изменение структуры налоговой базы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль организаций на 74,7 млрд. рублей, рост доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на 71,8 млрд. рублей, поступления процентов по государственным кредитам на сумму 19,7 млрд. рублей. Прочие факторы снизили ненефтегазовые доходы на 3,3 млрд. рублей.
Наибольшее сокращение ненефтегазовых доходов произойдет в части поступлений от внутреннего НДС - на 343,4 млрд. рублей, в том числе за счет ожидаемого сокращения поступлений в результате применения льготных ставок НДС по внутренним авиаперевозкам и пригородным железнодорожным перевозкам.
Налоговые доходы в структуре доходов федерального бюджета в 2015 году запланированы в объеме 7 950 914,2 млн. рублей или 10,9 процента к ВВП,
неналоговые доходы - 4 399 226,7 млн. рублей или 6,0 процента к ВВП, безвозмездные поступления - 189 595,6 млн. рублей или 0,3 процента к ВВП.
Доля налоговых доходов в общем объеме доходов в законопроекте составила 63,4 процента и увеличилась по сравнению с 2014 годом на 8,8 процентного пункта, при этом в прогнозе доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ удельный вес налоговых доходов составил 64,4 процента (на 9,8 процентного пункта больше, чем в отчете об исполнении федерального бюджета за 2014 год и на 1 процентный пункт больше, чем в законопроекте).
Доля неналоговых доходов в законопроекте составила 35,1 процента, что на 0,8 процентного пункта больше, чем в прогнозе доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ, и на 9,5 процентного пункта меньше, чем в отчете об исполнении федерального бюджета за 2014 год. При этом в законопроекте доля неналоговых доходов без учета таможенных пошлин в общем объеме неналоговых доходов по сравнению с прогнозом доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ увеличивается с 7,5 процента до 9,2 процента. Следует отметить, что доля неналоговых доходов без учета таможенных пошлин в общем объеме неналоговых доходов составляет 7 - 8 процентов на протяжении ряда лет (с 2011 года).
Комитет отмечает, что законопроектом прогнозируется увеличение поступлений по налогу на прибыль организаций в 2015 году на 6 176,5 млн. рублей, или на 1,5 процента суммы, учтенной Законом № 384-ФЗ, что, как указывается в пояснительной записке, обусловлено ростом налога на прибыль с доходов, полученных в виде дивидендов, а также ростом прогнозируемого уровня прибыли прибыльных организаций для целей бухгалтерского учета.
В заключении Счетной палаты отмечается, что при формировании первоначального бюджета собираемость налога на прибыль организаций была принята на уровне 95 процентов, что ниже уровня 2013 года на 3 процентных пункта. При ЭТОМ В заключении на проект федерального бюджета Счетная палата отмечала, что по итогам 2014 года уровень собираемости может превысить уровень 2013 года.
По информации ФНС России, полученной Счетной палатой в рамках оперативного контроля, в 2014 году уровень собираемости налога на прибыль организаций без учета налога на прибыль с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным бумагам, составил 102,8 процента, налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным бумагам, 100,3 процента. Однако при уточнении прогноза поступлений налога на прибыль организаций увеличение уровня собираемости не учтено.
Комитет отмечает, что в пояснительной записке приводится информация о сокращении поступлений от НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, на 343 376,6 млн. рублей (в том числе за счет роста доли налоговых вычетов к ВВП, связанного с возможным ростом возмещения налога по капитальному строительству).
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о наличии рисков по оценке снижения НДС в результате роста возмещения НДС по капитальному строительству в связи с замедлением темпов роста налоговых вычетов, что связано с окончанием реализации отдельных этапов крупных инвестиционных проектов и вводом их в эксплуатацию в основном в нефтегазовом секторе.
В пояснительной записке к законопроекту указывается, что на сокращение доходов повлияло, в том числе снижение поступлений по НДС в результате применения льготных ставок (10 процентов) указанного налога по внутренним авиаперевозкам в сумме 25 000,0 млн. рублей и (0 процентов) по пригородным железнодорожным перевозкам в сумме 8 924,3 млн. рублей.
Комитет отмечает, что Государственной Думой принят проект федерального закона № 742194-6 "О внесении изменения в статью 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и о приостановлении
действия абзаца третьего подпункта 7 пункта 2 статьи 149 части второй
Налогового кодекса Российской Федерации в части услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении", устанавливающий нулевую ставку по уплате НДС до 31 декабря 2016 года.
В пояснительной записке к законопроекту не приведены расчеты, обосновывающие учтенное снижение НДС в размере 33 924,3 млн. рублей вследствие применения льготных ставок указанного налога.
Счетная палата ранее обращала внимание на существующие риски недопоступления в федеральный бюджет доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации в случае недостижения запланированного при формировании Федерального закона №_> 384-ФЗ уровня собираемости (96 процентов), исходя из того, что данный показатель в 2012 году составлял 94,5 процента, в 2013 году - 94,4 процента. Но информации ФПС России, в
2014 году уровень собираемости налога составил 95,4 процента. При уточнении прогноза поступлений указанного налога уровень собираемости не корректировался. Счетная палата отмечает, что для достижения показателя собираемости НДС на уровне 96 процентов ФНС России необходимо повысить эффективность администрирования налога на добавленную стоимость, в том числе контрольных мероприятий и мер по взысканию задолженности.
I 1о экспертной оценке Счетной палаты, доходы федерального бюджета на
2015 год могут составить 12 667 694,2 млн. рублей, что на 127 957,7 млн. рублей превышает прогноз доходов, учтенный в законопроекте.
Данное превышение в основном обусловлено дополнительным поступлением ненефтегазовых доходов, в том числе по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации в сумме 36 212,0 млн. рублей и НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации в сумме 83 685,3 млн. рублей.
Как указывается в заключении Счетной палаты дополнительные поступления по НДС могут составить до 120 000,0 млн. рублей, в том числе:
по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в результате проведения комплекса мероприятий в
части сокращения теневого сектора экономики и, соответственно, расширения налоговой базы за счет вовлечения хозяйствующих субъектов в официальную экономическую деятельность;
по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, с учетом применения среднеэффективной ставки налога, фактически сложившейся в 2014 году 16,93 процента, по сравнению с предусмотренной в расчетах законопроекта 16,14 процента, а также в связи необходимостью проведения ФТС России мероприятий по улучшению таможенного администрирования, в том числе: проверка соблюдения участниками ВЭД таможенного законодательства в части полноты и достоверности заявленных сведений и полноты уплаты таможенных платежей в федеральный бюджет при декларировании товаров, применения льгот по уплате таможенных платежей; организация единой системы таможенного контроля, контроля за правильностью начисления и взимания таможенных платежей и налогов, а также за классификацией товаров в соответствии с кодами товарной номенклатуры ВЭД Таможенного союза.
Комитет отмечает, что поступление акцизов по подакцизным товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2015 году прогнозируется в сумме 51 410,6 млн. рублей, что на 4 562,8 млн. рублей, или на 8,2 процента, меньше суммы, учтенной в федеральном бюджете.
Как указывается в пояснительной записке уменьшение поступления акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, связано со снижением объемов импорта подакцизных товаров (табачной продукции, вин, автомобилей легковых и мотоциклов, этилового спирта из пищевого сырья) по сравнению с запланированными
объемами.
Комитет согласен с мнением Счетной палаты, что данные показатели недостаточно обоснованы. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год отсутствует детализация прогноза объемов ввоза отдельных видов подакцизной продукции (автомобили легковые, моторные масла, пиво, сигареты). Кроме того, отсутствует детализированный (иотоварный) расчет по акцизам по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации.
При этом динамика поступлений данных доходов свидетельствует, что в январе 2015 года по отношению к январю 2014 года зафиксирован спад импорта крепких алкогольных напитков на 6,5 процента, легковых автомобилей - на 46,5 процента, пива - на 81,1 процента, вин натуральных - на 49,8 процента, шампанских вин - на 61,7 процента, моторных масел - на 37,8 процента.
По оценке Счетной палаты, поступления акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, могут составить порядка 48,0 млрд. рублей против учтенных в законопроекте 5 1,0 млрд. рублей, в связи с прогнозируемым снижением объемов ввоза подакцизных товаров.
По оценке экспертов Российской академии народного хозяйства и государственной службы "Основным риском для всех видов подакцизных товаров, производимых в России, является сокращение потребления данных товаров в условиях падения реальных доходов населения.
Корректировка бюджетного прогноза предусматривает 506,93 млрд. руб. поступлений по внутренним акцизам при 546,95 млрд. рублей в прежней версии прогноза (520,83 млрд. руб. в 2014 году).
Акцизы на спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию и пиво — даже при снижении минимальной розничной цены общий рост цен вследствие повышения ставок акцизов и инфляции с большой долей вероятности приведет к сокращению потребления легальной спиртосодержащей продукции.
Акцизы на табачную продукцию - снижение уровня реальных доходов населения и рост розничных цен на табачные изделия (в том числе за счет повышения ставок акцизов) также может привести к сокращению потребления легальной табачной продукции в 2015 году.
Таким образом, сокращение легального оборота алкогольной и табачной продукции, является фактором риска, реализация которого может привести к меньшим объемам поступлений акцизов в федеральный бюджет."
Комитет отмечает, что в пояснительной записке в числе факторов, влияющих на уменьшение прогноза поступлений ввозных таможенных пошлин, указано снижение средневзвешенных ставок импортного тарифа с 7,06 процента до 6,84 процента.
При формировании проекта закона о бюджете на 2015 - 2017 годы в расчетах доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин была учтена средневзвешенная ставка импортного тарифа на 20 15 год в размере 7,Об процента, предусмотренная в основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.
В пояснительной записке к законопроекту приводится только пояснение о причинах снижения указанной ставки до 6,84 процента (оценка Минэкономразвития России) без указания изменений, вносимых в основные направления таможенно-тарифной политики. По оценке Минэкономразвития России, ожидается снижение средневзвешенной ставки импортного тарифа в период до 1 сентября 20 1 5 года с 7,25 процента до 6,9 процента в результате изменения внешнеэкономической ситуации.
Счетная палата отмечает, что в качестве одного из основных источников для обеспечения снижения зависимости бюджета от конъюнктурных доходов и сокращения его дефицита следует рассматривать увеличение доходов от использования имущества, находящегося в федеральной собственности. Вместе с тем в структуре доходов федерального бюджета доля доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, относительно невелика: в 2012 году она составила 4,2 процента, в 2013 году - 2,7 процента, в 2014 году - 3,1 процента, уточненный прогноз 2015 года - 4,7 процента.
Комитет отмечает, что законопроектом предусмотрено сокращение объема поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, с 251 517,5 млн. рублей до 198 391,8 млн. рублей, что на 53 125,7 млн. рублей, или на 21,1 процента, меньше объема доходов, учтенных при формировании Федерального закона № 384-ФЗ.
Согласно пояснительной записке к законопроекту снижение объема поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, связано с сокращением поступлений дивидендов ох ОАО "Газпром" (по данным Росимущества на 1 1 537,0 млн. рублей) в соответствии с финансовыми результатами по итогам 2014 года, с отсутствием поступлений дивидендов от продажи акций "ПК "Роснефть", находящихся в собственности ОАО "Роснефтегаз", в сумме 100 ООО,О млн. рублей, ростом дивидендов по другим акциям, принадлежащим Российской Федерации, в общей сумме 58 41 1,3 млн. рублей.
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что прогноз поступления дивидендов по другим акциям, принадлежащим Российской Федерации, который должен дать прирост на 58,4 млрд. рублей, выглядит не вполне обоснованным.
В своем заключении Счетная палата отмечает, что из представленной Росимуществом информации следует, что уточненный прогноз поступлений дивидендов по акциям в 2015 году сформирован на основании ожидаемых поступлений только по десяти крупнейшим компаниям, при том, что ранее прогнозные показатели по поступлению дивидендов на период 2015-2017 годов прогнозировались Росимуществом по 20-ти крупнейшим плательщикам дивидендов.
Согласно уточненному прогнозу Росимущества в 2015 году основной объем поступлений в федеральный бюджет доходов от перечисления дивидендов в 2015 году ожидается от следующих четырех крупнейших плательщиков: "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани ЛТД", Компании ОАО "Газпром", ОАО "РОСНЕФТЕГАЗ"и АПК "Башнефть".
В общем объеме совокупного внешнего долга основную часть составляет внешняя задолженность банковского и прочих (нефинансовых) секторов экономики - 547,6 млрд. долларов США, или 91,3 процента суммы долга.
За 2014 год совокупный внешний долг Российской Федерации относительно ВВП увеличился на 13,1 процента и составил 47,5 процента (отношение объема совокупного внешнего долга на 1 января 2015 года) к полученному объему ВВП за 2014 год (70 975,8 млрд. рублей, или 1 262,0 млрд. долларов США (согласно официальному курсу Банка России, составляющему на 1 января 2015 года 56,24 рубля за один доллар США). Значительный рост указанного показателя обусловлен резкой девальвацией рубля по отношению к доллару США, произошедшей в IV квартале 2014 года.
Несмотря на то, что по методике Международного валютного фонда отношение совокупного внешнего долга на 1 января 2015 года (47,5 процента) соответствует средней степени риска, оно фактически приблизилось к пороговому значению показателя внешней долговой устойчивости, характеризующемуся высокой степенью риска (свыше 50 процентов).
Эксперты Высшей школы экономики также отмечают, что соотношение совокупной внешней задолженности РФ и экспорта товаров и услуг, находящееся на уровне 107 процентов, также может представлять угрозу долговой устойчивости страны. Высокая задолженность банковского сектора может привести к потере системообразующими банками ликвидности, платежеспособности и, наконец, к полномасштабному банковскому кризису, который придется преодолевать за счет государственных ресурсов.
Комитет согласен с мнением Счетной палаты, что с учетом изложенного выше, представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации в рамках реализации комплекса антикризисных мер предпринять в 2015 году соответствующие действия, направленные на снижение существующих рисков долговой устойчивости.
Комитет отмечает, что законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2015 году на 135 995,6 млн. рублей, или на 30,3 процента показателя уточненной сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 марта 2015 года.
Согласно законопроекту, в 2015 году увеличение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга на 78 890,7 млн. рублей, или на 23,1 процента показателя сводной бюджетной росписи на 1 марта 2015 года, обусловлено необходимостью выделения дополнительных ассигнований на обслуживание облигаций федерального займа, размещенных в декабре 2014 года на сумму 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК "Агентство по страхованию вкладов".
Согласно представленным приложениям к законопроекту, на изменение объемов бюджетных ассигнований по указанным расходам также повлияло решение по уменьшению расходов федерального бюджета на 10 процентов. Однако в пояснительной записке к законопроекту данный фактор в части расходов на обслуживание государственного внутреннего долга не отражен.
В соответствии с пояснительной запиской, поступление прочих неналоговых доходов в 2015 году увеличено на 111 426,0 млн. рублей, что связано с поступлением купонных доходов, получаемых ГК "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа, а также субординированным облигациям российских банков, подлежащих перечислению в федеральный бюджет (согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № 2756-р). Таким образом, поступление данного вида доходов компенсирует соответствующие расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга, возникшие в результате принятого в 2014 году решения по докапитализации банковской системы через ГК "Агентство по страхованию вкладов".
Следует отметить, что анализ динамики расходов на обслуживание государственного внутреннего долга показал, что в 2012 - 2014 годах в ходе исполнения федерального бюджета указанные расходы корректировались в среднем до 20 процентов в сторону уменьшения, которое в значительной степени обусловлено неполным исполнением программ государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг.
Как отмечается Счетной палатой, тенденция по сокращению расходов на обслуживание государственного внутреннего долга может сохраниться и в 2015 году в случае неполного исполнения Программы государственных внутренних заимствований. При этом, по оценке Минфина России, для обслуживания долговых обязательств, которые возникнут в 2015 году, предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 6 310,2 млн. рублей, или 1,5 процента соответствующего показателя законопроекта.
Объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга с учетом изменений, вносимых законопроектом, составляет 164 616,0 МЛН. рублей, ИЛИ 153,1 процента показателя, утвержденного Федеральным законом № 384-ФЗ.
Увеличение объема расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации, согласно пояснительной записке к законопроекту, обусловлено увеличением прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю, а также уменьшением расходов в связи с отказом в 2015 году от размещения облигаций внешних облигационных займов на международных рынках капитала.
Согласно представленным приложениям к законопроекту на изменения объема бюджетных ассигнований по указанным расходам также повлияло решение об уменьшении расходов федерального бюджета на 10 процентов. Однако в пояснительной записке к законопроекту данный фактор в части расходов на обслуживание государственного внешнего долга не отражен.
С учетом изменений, вносимых законопроектом, удельный вес расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета увеличится на 0,9 процентного пункта и составит 3,8 процента.
Изменение доходов федерального бюджета
В изменившихся условиях социально-экономического развития Российской Федерации бюджетная система в начале 2015 года только начала ощущать на себе эффект кризисных процессов в экономике. Сложившийся по итогам января обменный курс соответствовал более низкой цене на нефть, а также оказался под влиянием негативной геополитической обстановки и действий международных рейтинговых агентств.
Изменения доходов федерального бюджета на 2015 год обусловлены новой экономической ситуацией, сложившейся в результате резкого изменения мировых цен на энергоносители, введением санкционных ограничений и замедлением экономического роста.
В результате по итогам исполнения доходов федерального бюджета в первые два месяца 2015 года без учета эффекта резко выросших доходов от размещения средств Резервного фонда и ФНБ (88,9 млрд. рублей против 15,9 млрд. рублей в январе 2014 года) сокращение доходов в номинальном выражении по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составило порядка 7 процентов, при этом нефтегазовые доходы сократились на 15 процентов, а ненефтегазовые - выросли на 2,1 процент. По итогам первого квартала 2015 года можно ожидать снижение нефтегазовых доходов до 15 процентов по сравнению с уровнем 2014 года.
Несмотря на увеличение кассовых поступлений по внутреннему НДС (рассчитанному по итогам IV квартала 2014 года) на 11 процентов в январе-феврале 2015 года наблюдается опережающий рост возмещения налога (+13 процентов). Как следует из пояснительной записки, во втором квартале в полной мере будут заметны негативные экономические тенденции, что отразится на доходах федерального бюджета как в части нефтегазовых доходов (с учетом низких нефтяных цен начала года), так и в части ненефтегазовых доходов.
В результате по итогам года сокращение общего объема доходов по сравнению с Федеральным законом № 384-ФЗ составит 16,9 процента, при этом нефтегазовые доходы сократятся на 26,3 процента, а ненефтегазовые - на 7,0 процента.
Показатели объемов доходов и их структура по видам доходов представлены в следующей таблице:
Прогноз доходов федерального ^
бюджета на 2015 , с
од в соответствии с № 384-ФЗ
с Прогноз доходов Справочно: исполнено за январь-февраль
Факторы
)едерально -го
юджета на 3 2015 год в оответстви и с Отклонение показателей ^ аконопроекта от ( № 384-ФЗ 201 5 год оперативн ,ie данные
п в % К ( рогнозуп на 2015 2014 год фактические . остуиления) с факту 2014 года
с
млн.рублей р
а/ грукту а (в млн.рублей \ |лн.рублей в П.П. 1 илн.рублей год млн.рублей
1 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Доходы, всею 15 082 360,7 100,0 12 539 736,5 -2 542 624,1 -16. » 2 277 161.8 18.2 2 368 552,1 16,3
Нефтегазовые
ДОХОДЫ 7 717 243,2 51,2 5 686 708,0 -2 ОЗО 535,2 -26,3 1 046 335,1 18,4 1 233 784,0 16,6
Нснефюгачовые доходы 7 365 1 17,4 48.8 6 853 028,5 -512 088,9 -7,0 1 230 826,7 18,0 1 134 768.1 16,1
Налоговые доходы Ч 706 163,6 64.4 7 950 914,2 -1 755 249,4 -18,1 1 227 429,8 15.4 1 197 526,4 15.1
из них:
налог на прибыль организаций 415 522.3 4,3 421 698,8 6 176,5 1.5 30 496.5 7,2 35 331,8 8,6
11ДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ 2 349 846.6 24,2 2 006 470,0 -343 376,6 -14,6 351 "285,4 17,5 317 268.4 14,5
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1 754 724,5 18.1 1 708 247,5 -46 477,0 -2,6 249 142,7 14,6 235 225,4 13,4
акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ 546 948,9 5,6 506 93 1,3 -40 017,6 -7,3 1 10 459,3 21,8 98 912,8 19,0
акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию РФ Налоги, сборы v регулярные платеж^ за пользование природными ресурсами 55 973,4
1
; 4 464 134,6 0,6 46.С 51 410,6 ) 3 138 063Д -4 562,8 ) -1 326 071,6 -8,2 -29, 6 539,5
465 010,$ 12,7 14,8 8 828,7 488 190/ 12,3 16,9
в том числе
НДПИ 4 440 774,: 45.! i 3 118 018,. 5 -1 322 755,1 1 -29.1 \ 460 717, 1 14,! 1 482 110, ) 16,9
государственная пошлина 118 813,: 1,. 1 117 893,1 ) -920,: 1 -0, \ 14 452. 5 12 857,1 1 14,2
задолженность i перерасчеты п< отмененным налогам сборам и ины!» обязательным платежам \
)
200,(
1 ) 0,00 2 200, J 0,( ) о, ) 42. Э 21, 5 113, J 9,6
Неналоговые доходы 5 174 083, 1 34, 3 4 399 226, 7 -774 856, X -15, 0 810 762, 3 18, 4 974 475, 4 15,1
ш них; 1 1 1
В соответствии с законопроектом в 2015 году доходы федерального бюджета прогнозируются в объеме 12 539 736,5 млн. рублей или 17,2 процента к ВВП.
По сравнению с первоначальным бюджетом, прогнозируемые на 2015 год доходы федерального бюджета снизятся на 2 542 624,1 млн. рублей.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 5 686 708,0 млн. рублей или 7,8 процента к ВВ11. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 6 853 028,5 млн. рублей или 9,4 процента к ВВП.
Сокращение прогнозируемых нефтегазовых доходов преимущественно обусловлено снижением мировых цен на нефть марки "Юралс"со 100 до 50 долларов США/барр., а также среднеконграктных цен на газ природный с 289,2 доллара США до 207,5 доллара США за тыс. куб. м.
С учетом увеличения облагаемых объемов добычи нефти с 487,3 до 488,9 млн. тонн и снижении объемов добычи газа горючего природного с 579,1 до 544,3 млрд.куб.м и газового конденсата с 23,4 до 22,1 млн. тонн нефтегазовые доходы сокращаются на 10,4 млрд. рублей.
В то же время за счет изменения курса доллара США с 37,7 до 61,5 рублей прогнозируется увеличение нефтегазовых доходов на 2 260,6 млрд. рублей и за счет изменения облагаемых объемов экспорта углеводородного сырья (нефти с 227,5 до 224,3 млн. тонн, газа природного с 190,0 до 178,1 млрд.куб.м и товаров, выработанных из нефти с 153,5 до 162,0 млн. тонн) на 8,1 млрд. рублей.
Негативное влияние снижения цен на нефть на объем нефтегазовых доходов дополнительно усиливается особенностями расчета ставок НДПИ и вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты, связанные с наличием "порога отсечения"по используемой для расчета цене. Так, ценовой коэффициент, используемый при определении ставки НДПИ, рассчитывается исходя из цены на нефть за вычетом 15 долларов за баррель, т.е. при среднегодовой цене 50 долларов за баррель фактически в ставке учитывается лишь 70 процентов (35 из 50 долларов за баррель), тогда как при ранее учтенной цене 100 долларов за баррель учитывалось 85 процентов цены. Ставки вывозных пошлин также рассчитываются с учетом ряда "пороговых значений".
По мнению экспертов Российской академии народного хозяйства и государственной службы сокращение доходов по сравнению с первоначальным бюджетом (Законом № 384-ФЗ) связано главным образом с общим ухудшением ситуации в российской экономике и внешнеэкономической конъюнктуры и в гораздо меньшей степени с законодательными изменениями.
Эксперты отмечают, что общий эффект законодательных изменений в 2015 году составит лишь минус 0,13 трлн. руб. по сравнению в Законом № 384-ФЗ. В числе законодательных изменений следующие:
зачисление в полном объеме в бюджет Республики Беларусь вывозных таможенных пошлин при вывозе товаров с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза с 01.01.2015 г. года по 31.12.2015 г. (-42,6 млрд. руб.);
применение льготной ставки НДС по внутренним авиаперелетам и пригородному ж/д сообщению (-33,9 млрд. руб.).
В 2014 году поступления от НДПИ составили 2 857,96 млрд. руб. или 4 процента ВВП. Согласно корректировке макроэкономического прогноза в 2015 году ожидаемые поступления снизятся с 4440,77 до 3 118,02 млрд. руб., что с учётом прогнозируемого падения ВВП обеспечит снижение с 5,7 процента до 4,3 процента ВВП. Размер поступлений экспортных пошлин в 2014 году составил 4 747,28 млрд. руб. или 6,7 процента ВВП, а при корректировке сценарных условий в 2015 году прогноз поступлений упал с 3 374,48 до 2 643,41 млрд. руб. или с 4,4 процента до 3,6 процента ВВП. Таким образом, корректировка поступлений НДПИ и экспортных пошлин, в основном в части нефтегазовых доходов, обуславливают большую долю снижения доходов федерального бюджета (почти 82 процента от общего снижения всех поступлений).
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что в данном случае бюджетные риски заключаются не столько в изменении стоимости неф™, нефтепродуктов и таза в долларах а сколько в падении йены нефти или таза именно в рублевом исчислении, что произойдет при снижении курса рубля, не перекрывающем падение цен на нефть. Таким образом, риски для поступления нефтегазовых доходов бюджета состоят в том, что, во-первых, может иметь место снижение курса рубля, не перекрывающее падение пены на нефть, а, во-вторых, может произойти более сильное снижение цен на газ (согласно скорректированному прогнозу Минэкономразвития России если цены на нефть снижаются в 2 раза, то цены на газ - лишь на ЗО процентов).
В результате сохраняющегося превышения мирового предложения нефти нал спросом в 2015 г. будут складываться существенно более низкие по сравнению с 2014 г. мировые цены на нефть. Зто обусловлено продолжающимся, хотя и более медленным, ростом добычи нефти в странах, не входящих в ОПЕК, прежде всего, сланцевой нефти в СШЛ, и поддержанием ОПЕК установленной квоты добычи нефти с целью сохранения своей рыночной доли. В январе-феврале 2015 г. цена российской нефти сорта Юралс на мировом (европейском) рынке составила в среднем 52,1 долл./барр. Цены на российский природный газ, поставляемый зарубежным потребителям по долгосрочным контрактам, привязаны к ценам на нефтепродукты, поэтому они с определенным лагом будут следовать за ценами на нефть. В связи с этим в 2015 г. следует ожидать и существенного снижения экспортных цен на российский природный газ.
Последние прогнозы ведущих зарубежных организаций по мировым ценам на нефть на 2015 год находятся в диапазоне 50-60 долл./барр. Так, по прогнозу Администрации энергетической информации США (US Energy Information Administration) цена на нефть в 2015 г. составит в среднем 59,5 долл./барр., по прогнозу Международного энергетического агентства ОЭСР (OECD International Energy Agency) - 55 долл./барр., по прогнозу Международного валютного фонда (International Monetary Fund) 50,9 долл./барр. Более высокие мировые цены ожидаются лишь в следующем году в результате сокращения высокозатратной добычи и уменьшения дополнительного предложения нефти. Также на 2015 год прогнозируется существенное снижение цен на природный газ на европейском рынке (по прогнозу Всемирного банка с 10,1 долл./млн.БТЕ в 2014 г. до 8,5 долл./млн.БТЕ в 2015 г.).
Как отмечают эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при корректировке параметров доходной части федерального бюджета на 2015 г. принят прогноз цены российской нефти на мировом рынке в размере 50 долл./барр. С точки зрения сопоставления с другими прогнозами данный прогноз может рассматриваться как достаточно реалистичный и одновременно достаточно консервативный. При формировании доходной части федерального бюджета такой консервативный подход, на наш взгляд, является оправданным. В то же время учитывая, что соотношение цены на нефть и обменного курса рубля может оказаться более благоприятным (с точки зрения компенсации одного эффекта другим), есть вероятность того, что объем нефтегазовых доходов окажется по итогам года выше, чем заложено в рассматриваемом законопроекте.
Снижение прогнозируемых поступлений ненефтегазовых доходов в основном связано со снижением прогнозируемых объемов ВВП (с 77 498,5 до 73 1 19,0 млрд. рублей), а также рисками неполучения ряда поступлений, не связанных непосредственно с изменением макроэкономической ситуации.
Так, в связи с изменением законодательства уменьшаются поступления на сумму 126,6 млрд. рублей, сокращение поступления дивидендов по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации, оценивается в 53,1 млрд. рублей, снижение утилизационного сбора, уплачиваемого за колесные транспортные средства, произведенные в Российской Федерации приводит к уменьшению поступлений на 51,5 млрд. рублей, сокращение дотации на сбалансированность, передаваемой федеральному бюджету из Федерального фонда обязательного медицинского страхования снижает доходы на 23,6 млрд. рублей, снижение утилизационного сбора, уплачиваемого за колесные транспортные средства, ввозимые в Российскую Федерацию на 20,5 млрд. рублей, снижение доходов от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации на 20,0 млрд. рублей.
Необходимо отметить, что планируемое снижение на 51 491,4 млн. рублей поступления утилизационного сбора, админис грируемого ФНС России, обусловлено прогнозируемым сокращением объема колесных транспортных средств, производимых в Российской Федерации. В то же время объемы производства и планируемого сокращения производства автомобилей по категориям транспортных средств (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1291 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств и шасси и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"), необходимые для обоснованного расчета суммы утилизационного сбора, в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации не представлены.
На увеличение ненефтегазовых доходов оказали влияние поступления по купонным доходам, полученным ГК "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа на сумму 11 1,4 млрд. рублей, изменение структуры налоговой базы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль организаций на 74,7 млрд. рублей, рост доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на 71,8 млрд. рублей, поступления процентов по государственным кредитам на сумму 19,7 млрд. рублей. Прочие факторы снизили ненефтегазовые доходы на 3,3 млрд. рублей.
Наибольшее сокращение ненефтегазовых доходов произойдет в части поступлений от внутреннего НДС - на 343,4 млрд. рублей, в том числе за счет ожидаемого сокращения поступлений в результате применения льготных ставок НДС по внутренним авиаперевозкам и пригородным железнодорожным перевозкам.
Налоговые доходы в структуре доходов федерального бюджета в 2015 году запланированы в объеме 7 950 914,2 млн. рублей или 10,9 процента к ВВП,
неналоговые доходы - 4 399 226,7 млн. рублей или 6,0 процента к ВВП, безвозмездные поступления - 189 595,6 млн. рублей или 0,3 процента к ВВП.
Доля налоговых доходов в общем объеме доходов в законопроекте составила 63,4 процента и увеличилась по сравнению с 2014 годом на 8,8 процентного пункта, при этом в прогнозе доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ удельный вес налоговых доходов составил 64,4 процента (на 9,8 процентного пункта больше, чем в отчете об исполнении федерального бюджета за 2014 год и на 1 процентный пункт больше, чем в законопроекте).
Доля неналоговых доходов в законопроекте составила 35,1 процента, что на 0,8 процентного пункта больше, чем в прогнозе доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ, и на 9,5 процентного пункта меньше, чем в отчете об исполнении федерального бюджета за 2014 год. При этом в законопроекте доля неналоговых доходов без учета таможенных пошлин в общем объеме неналоговых доходов по сравнению с прогнозом доходов к Федеральному закону № 384-ФЗ увеличивается с 7,5 процента до 9,2 процента. Следует отметить, что доля неналоговых доходов без учета таможенных пошлин в общем объеме неналоговых доходов составляет 7 - 8 процентов на протяжении ряда лет (с 2011 года).
Комитет отмечает, что законопроектом прогнозируется увеличение поступлений по налогу на прибыль организаций в 2015 году на 6 176,5 млн. рублей, или на 1,5 процента суммы, учтенной Законом № 384-ФЗ, что, как указывается в пояснительной записке, обусловлено ростом налога на прибыль с доходов, полученных в виде дивидендов, а также ростом прогнозируемого уровня прибыли прибыльных организаций для целей бухгалтерского учета.
В заключении Счетной палаты отмечается, что при формировании первоначального бюджета собираемость налога на прибыль организаций была принята на уровне 95 процентов, что ниже уровня 2013 года на 3 процентных пункта. При ЭТОМ В заключении на проект федерального бюджета Счетная палата отмечала, что по итогам 2014 года уровень собираемости может превысить уровень 2013 года.
По информации ФНС России, полученной Счетной палатой в рамках оперативного контроля, в 2014 году уровень собираемости налога на прибыль организаций без учета налога на прибыль с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным бумагам, составил 102,8 процента, налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным бумагам, 100,3 процента. Однако при уточнении прогноза поступлений налога на прибыль организаций увеличение уровня собираемости не учтено.
Комитет отмечает, что в пояснительной записке приводится информация о сокращении поступлений от НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, на 343 376,6 млн. рублей (в том числе за счет роста доли налоговых вычетов к ВВП, связанного с возможным ростом возмещения налога по капитальному строительству).
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты о наличии рисков по оценке снижения НДС в результате роста возмещения НДС по капитальному строительству в связи с замедлением темпов роста налоговых вычетов, что связано с окончанием реализации отдельных этапов крупных инвестиционных проектов и вводом их в эксплуатацию в основном в нефтегазовом секторе.
В пояснительной записке к законопроекту указывается, что на сокращение доходов повлияло, в том числе снижение поступлений по НДС в результате применения льготных ставок (10 процентов) указанного налога по внутренним авиаперевозкам в сумме 25 000,0 млн. рублей и (0 процентов) по пригородным железнодорожным перевозкам в сумме 8 924,3 млн. рублей.
Комитет отмечает, что Государственной Думой принят проект федерального закона № 742194-6 "О внесении изменения в статью 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и о приостановлении
действия абзаца третьего подпункта 7 пункта 2 статьи 149 части второй
Налогового кодекса Российской Федерации в части услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении", устанавливающий нулевую ставку по уплате НДС до 31 декабря 2016 года.
В пояснительной записке к законопроекту не приведены расчеты, обосновывающие учтенное снижение НДС в размере 33 924,3 млн. рублей вследствие применения льготных ставок указанного налога.
Счетная палата ранее обращала внимание на существующие риски недопоступления в федеральный бюджет доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации в случае недостижения запланированного при формировании Федерального закона №_> 384-ФЗ уровня собираемости (96 процентов), исходя из того, что данный показатель в 2012 году составлял 94,5 процента, в 2013 году - 94,4 процента. Но информации ФПС России, в
2014 году уровень собираемости налога составил 95,4 процента. При уточнении прогноза поступлений указанного налога уровень собираемости не корректировался. Счетная палата отмечает, что для достижения показателя собираемости НДС на уровне 96 процентов ФНС России необходимо повысить эффективность администрирования налога на добавленную стоимость, в том числе контрольных мероприятий и мер по взысканию задолженности.
I 1о экспертной оценке Счетной палаты, доходы федерального бюджета на
2015 год могут составить 12 667 694,2 млн. рублей, что на 127 957,7 млн. рублей превышает прогноз доходов, учтенный в законопроекте.
Данное превышение в основном обусловлено дополнительным поступлением ненефтегазовых доходов, в том числе по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации в сумме 36 212,0 млн. рублей и НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации в сумме 83 685,3 млн. рублей.
Как указывается в заключении Счетной палаты дополнительные поступления по НДС могут составить до 120 000,0 млн. рублей, в том числе:
по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в результате проведения комплекса мероприятий в
части сокращения теневого сектора экономики и, соответственно, расширения налоговой базы за счет вовлечения хозяйствующих субъектов в официальную экономическую деятельность;
по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, с учетом применения среднеэффективной ставки налога, фактически сложившейся в 2014 году 16,93 процента, по сравнению с предусмотренной в расчетах законопроекта 16,14 процента, а также в связи необходимостью проведения ФТС России мероприятий по улучшению таможенного администрирования, в том числе: проверка соблюдения участниками ВЭД таможенного законодательства в части полноты и достоверности заявленных сведений и полноты уплаты таможенных платежей в федеральный бюджет при декларировании товаров, применения льгот по уплате таможенных платежей; организация единой системы таможенного контроля, контроля за правильностью начисления и взимания таможенных платежей и налогов, а также за классификацией товаров в соответствии с кодами товарной номенклатуры ВЭД Таможенного союза.
Комитет отмечает, что поступление акцизов по подакцизным товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2015 году прогнозируется в сумме 51 410,6 млн. рублей, что на 4 562,8 млн. рублей, или на 8,2 процента, меньше суммы, учтенной в федеральном бюджете.
Как указывается в пояснительной записке уменьшение поступления акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, связано со снижением объемов импорта подакцизных товаров (табачной продукции, вин, автомобилей легковых и мотоциклов, этилового спирта из пищевого сырья) по сравнению с запланированными
объемами.
Комитет согласен с мнением Счетной палаты, что данные показатели недостаточно обоснованы. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год отсутствует детализация прогноза объемов ввоза отдельных видов подакцизной продукции (автомобили легковые, моторные масла, пиво, сигареты). Кроме того, отсутствует детализированный (иотоварный) расчет по акцизам по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации.
При этом динамика поступлений данных доходов свидетельствует, что в январе 2015 года по отношению к январю 2014 года зафиксирован спад импорта крепких алкогольных напитков на 6,5 процента, легковых автомобилей - на 46,5 процента, пива - на 81,1 процента, вин натуральных - на 49,8 процента, шампанских вин - на 61,7 процента, моторных масел - на 37,8 процента.
По оценке Счетной палаты, поступления акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, могут составить порядка 48,0 млрд. рублей против учтенных в законопроекте 5 1,0 млрд. рублей, в связи с прогнозируемым снижением объемов ввоза подакцизных товаров.
По оценке экспертов Российской академии народного хозяйства и государственной службы "Основным риском для всех видов подакцизных товаров, производимых в России, является сокращение потребления данных товаров в условиях падения реальных доходов населения.
Корректировка бюджетного прогноза предусматривает 506,93 млрд. руб. поступлений по внутренним акцизам при 546,95 млрд. рублей в прежней версии прогноза (520,83 млрд. руб. в 2014 году).
Акцизы на спирт, спиртосодержащую и алкогольную продукцию и пиво — даже при снижении минимальной розничной цены общий рост цен вследствие повышения ставок акцизов и инфляции с большой долей вероятности приведет к сокращению потребления легальной спиртосодержащей продукции.
Акцизы на табачную продукцию - снижение уровня реальных доходов населения и рост розничных цен на табачные изделия (в том числе за счет повышения ставок акцизов) также может привести к сокращению потребления легальной табачной продукции в 2015 году.
Таким образом, сокращение легального оборота алкогольной и табачной продукции, является фактором риска, реализация которого может привести к меньшим объемам поступлений акцизов в федеральный бюджет."
Комитет отмечает, что в пояснительной записке в числе факторов, влияющих на уменьшение прогноза поступлений ввозных таможенных пошлин, указано снижение средневзвешенных ставок импортного тарифа с 7,06 процента до 6,84 процента.
При формировании проекта закона о бюджете на 2015 - 2017 годы в расчетах доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин была учтена средневзвешенная ставка импортного тарифа на 20 15 год в размере 7,Об процента, предусмотренная в основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.
В пояснительной записке к законопроекту приводится только пояснение о причинах снижения указанной ставки до 6,84 процента (оценка Минэкономразвития России) без указания изменений, вносимых в основные направления таможенно-тарифной политики. По оценке Минэкономразвития России, ожидается снижение средневзвешенной ставки импортного тарифа в период до 1 сентября 20 1 5 года с 7,25 процента до 6,9 процента в результате изменения внешнеэкономической ситуации.
Счетная палата отмечает, что в качестве одного из основных источников для обеспечения снижения зависимости бюджета от конъюнктурных доходов и сокращения его дефицита следует рассматривать увеличение доходов от использования имущества, находящегося в федеральной собственности. Вместе с тем в структуре доходов федерального бюджета доля доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, относительно невелика: в 2012 году она составила 4,2 процента, в 2013 году - 2,7 процента, в 2014 году - 3,1 процента, уточненный прогноз 2015 года - 4,7 процента.
Комитет отмечает, что законопроектом предусмотрено сокращение объема поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, с 251 517,5 млн. рублей до 198 391,8 млн. рублей, что на 53 125,7 млн. рублей, или на 21,1 процента, меньше объема доходов, учтенных при формировании Федерального закона № 384-ФЗ.
Согласно пояснительной записке к законопроекту снижение объема поступлений в федеральный бюджет доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, связано с сокращением поступлений дивидендов ох ОАО "Газпром" (по данным Росимущества на 1 1 537,0 млн. рублей) в соответствии с финансовыми результатами по итогам 2014 года, с отсутствием поступлений дивидендов от продажи акций "ПК "Роснефть", находящихся в собственности ОАО "Роснефтегаз", в сумме 100 ООО,О млн. рублей, ростом дивидендов по другим акциям, принадлежащим Российской Федерации, в общей сумме 58 41 1,3 млн. рублей.
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что прогноз поступления дивидендов по другим акциям, принадлежащим Российской Федерации, который должен дать прирост на 58,4 млрд. рублей, выглядит не вполне обоснованным.
В своем заключении Счетная палата отмечает, что из представленной Росимуществом информации следует, что уточненный прогноз поступлений дивидендов по акциям в 2015 году сформирован на основании ожидаемых поступлений только по десяти крупнейшим компаниям, при том, что ранее прогнозные показатели по поступлению дивидендов на период 2015-2017 годов прогнозировались Росимуществом по 20-ти крупнейшим плательщикам дивидендов.
Согласно уточненному прогнозу Росимущества в 2015 году основной объем поступлений в федеральный бюджет доходов от перечисления дивидендов в 2015 году ожидается от следующих четырех крупнейших плательщиков: "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани ЛТД", Компании ОАО "Газпром", ОАО "РОСНЕФТЕГАЗ"и АПК "Башнефть".