Банк России ожидает существенное снижение темпа роста цен с III квартала 2015 года, вследствие сдерживающего влияния отрицательного разрыва выпуска и исчерпания действия разовых факторов, к которым относятся ослабление рубля в конце 2014 года и введенные в августе 2014 года ограничения на импорт отдельных продовольственных товаров. Согласно прогнозу Банка России в 2015 году инфляция составит 12-14 процентов.
Риск превышения прогнозного уровня инфляции, по мнению Банка России, заключается в потенциальном сохранении высоких инфляционных ожиданий, чему может способствовать возможное повышение темпов роста тарифов естественных монополий, ослабление бюджетной политики, а также ускорение роста номинальных зарплат. В случае ухудшения условий торговли, инфляция может достичь 17-19 процентов по итогам 2015 года.
Институт экономической политики оценивает инфляцию в 2015 году на уровне 17,1 процентов, на 4,9 процентного пункта выше значений,
представленных Минэкономразвития. По мнению экспертов Института экономической политики разница обусловлена различной оценкой силы эффекта переноса обменного курса рубля в цены конечной продукции на российском рынке. Между тем, Минэкономразвития отмечает инфляционные риски своего прогноза в случае дальнейшего падения курса рубля. В качестве сдерживающего рост цен фактора принимается высокая вероятность снижения предложения и сохранения разбалансированности рынков.
Эксперты Высшей школы экономики отмечают, что при условии стабилизации курса доллара, после 2-4 месяцев ускоренного роста цен накопленная скользящая годовая инфляция повысится с январского значения в 15 процентов до 18-20 процентов в середине года и далее начнёт снижаться под давлением нового урожая и крайне слабого спроса. При благоприятном стечении обстоятельств по итогам 2015 года инфляции может составить 15 процентов и даже менее. В случае продолжения ослабления рубля, годовая инфляция может оказаться сильно выше 15 процентов.
По мнению экспертов Института экономики переходного периода сохранение низкого темпа прироста денежного предложения обеспечит замедление инфляции в середине - второй половине 2015 года в случае проведения разумной денежной политики и отказа от эмиссионного финансирования бюджетных расходов. Так как большая часть эффекта
переноса реализуется в первые несколько месяцев после изменения курса, то в январских ценах отражен еще не весь эффект падения рубля в декабре 2014 года. Следовательно, в течение ближайших нескольких месяцев можно ожидать дальнейшего ускорения инфляции в годовом выражении.
Комитет отмечает, что сохранение сложившегося уровня цен на нефть или их снижение, иные внешние шоки, провоцирующие ослабление курса рубля, могут негативно влиять на уровень инфляции. С учетом возможного стрессового развития ситуации существует вероятность дальнейшего увеличения уровня инфляции к концу 2015 года.
В заключении Счетной палаты отмечается, что летом 2015 года основным фактором роста потребительских цен может стать повышение регулируемых тарифов для населения на товары (услуги) инфраструктурных компаний. В прогнозе, использовавшемся при подготовке Федерального закона № 384-ФЗ, отмечалось, что на 2015 - 2016 годы предусмотрена индексация регулируемых тарифов на товары (услуги) инфраструктурных компаний в среднем по Российской Федерации по уровню прогнозируемого роста потребительских цен (ИПЦ) на предшествующий год (за годовой период декабрь к декабрю предыдущего года). Кроме того, для организаций, обеспечивающих тепло- и водоснабжение, а также пассажирские перевозки, предусматривалось, что на 2015 год индексация тарифов, устанавливаемых на федеральном уровне, осуществляется на фактический уровень инфляции за предшествующий год плюс 1-3 процентных пункта в связи с необходимостью организациям тепло- и водоснабжения компенсации выпадающих доходов за предшествующие периоды.
В соответствии с указанным механизмом индексация тарифов для населения должна составить с июля 2015 года: по газу - 7,5 процента, по электроэнергии - 8,5 процента, по тепловой энергии - 8,5 процента, с января 2015 года по пассажирским перевозкам она составила 10 процентов.
В представленном уточненном прогнозе предусматривается, что предельные параметры роста регулируемых тарифов, оказываемые для населения и для остальных категорий потребителей организациями инфраструктурного сектора, устанавливаемых на федеральном уровне (газ, электроэнергия, тепловая энергия, водоснабжение и водоотведение), сохраняются в размерах, определенных в сентябре бюджетным вариантом прогноза на 2015 год. На регулируемые тарифы организаций ЖКХ в этих условиях рост будет ниже потребительской инфляции.
По оценкам экспертов в 2015 году опережающими темпами продолжат расти цены на продовольственные товары. Уточненный прогноз оценивает продовольственную инфляцию в размере 14,7-15,1 процента в 2015 году.
Эксперты Института экономической политики отмечают, что рост цен на продовольствие обусловлен преимущественно макроэкономическими факторами: девальвация рубля, с одной стороны, снизила издержки сельхозпроизводителей и пищевой промышленности, а с другой - привела к подорожанию импортных ресурсов для сельскохозяйственного и пищевого производства, а также повысила рентабельность экспорта продовольствия.
Минэкономразвития прогнозирует инфляцию на непродовольственные товары в 2015 году на уровне 11,8-12,0 процентов, ниже, чем на продукты, вследствие снижения платежеспособности населения в 2015 году.
По данным Росстата, в январе 2015 года потребительские цены на лекарства выросли на 20 процентов, цены производителей на готовые фармацевтические препараты увеличились почти на 8 процентов, на основные фармацевтические вещества — на 16 процентов (к январю прошлого года).
Высшая школа экономики отмечает, что с учётом снижения выпуска основных фармацевтических веществ, ажиотажного спроса населения и создания существенного запаса лекарств в госсегменте и в отдельных аптечных сетях в конце прошедшего года высока вероятность образования в 2015 году дефицита препаратов отечественного производства, а соответственно и дальнейшего ускорения роста цен производителей.
Счетная палата отмечает, что в материалах уточненного прогноза отсутствует оценка влияния последствий налогового маневра в отношении предприятий топливного комплекса на уровень внутренних цен на топливо. Существующая вероятность увеличения цен на топливо в 2015 году может оказать дополнительное негативное влияние на уровень инфляции.
В уточненном прогнозе курс доллара США к рублю оценивается в 2015 году на уровне 61,5 рубля за доллар США, то ecib предполагается его ослабление на 23,8 рубля за доллар США по сравнению с прогнозом использованным в расчетах к Федеральному закону № 384-ФЗ. Институт экономической политики прогнозирует курс доллара США к рублю на уровне 64,5 рубля за доллар США.
В январе - феврале 2015 года наблюдалась стабилизация курса рубля к доллару США после его значительного ослабления в декабре 2014 года. Официальный курс доллара США к рублю в среднем за январь - февраль 2015 года составил 64,81 рубля за доллар США.
При этом курс доллара США к рублю в январе — феврале текущего года уже превысил на 3,31 рубля за доллар США прогнозный уровень курса доллара США к рублю в целом на 2015 год (61,5 рубля за 1 доллар США).
В среднем за период с начала года курс доллара США к рублю составил 62,7 рубля за 1 доллар США.
Счетная палата отмечает риски превышения оцениваемого в уточненном прогнозе уровня среднегодового курса доллара США к рублю в 2015 году, связанные с сохраняющейся геополитической нестабильностью и сохранением значительных объемов оттока капитала из страны. Усиление негативных тенденций на российском валютном рынке также может быть связано с необходимостью обслуживания совокупного внешнего долга Российской Федерации.
Прогнозируемая цена на нефть марки "КЭряпс"в 2015 году снижена на половину, с 100 доллара США за баррель до 50 долларов США за баррель (в 2014 году - 97,6 доллара США за баррель).
Комитет отмечает, что устойчивая тенденция превышения спроса на нефть над предложением, наблюдавшаяся с середины 2000-х годов, в 2012 году изменилась на противоположную ситуацию избыточного предложения. Кумулятивный эффект многолетнего присутствия на рынке избыточного предложения стал одним из фундаментальных факторов резкого и глубокого падения цен на нефть со второго полугодия 2014 года.
Сложившийся в январе - феврале 2015 года уровень мировой цены на нефть марки "Юралс"на 1,81 доллара США за баррель, или на 3,6 процента, выше представленной в уточненном прогнозе (50 долларов США за баррель). Средняя цена на нефть марки «Юралс» с начала года составила 52,73 доллара США за баррель.
Прогноз Минэкономразвития цен на нефть на период 2015 - 2017 годов ниже консенсус-прогноза международных организаций и основных игроков нефтяного рынка в среднем на 10 долларов США за баррель.
Комитет отмечает, что вследствие высокой волатильности рыночных цен на нефть при корректировке бюджета целесообразно исходить из консервативного прогноза динамики нефтяных цен.
Институт экономической политики оценивает среднегодовую цену на нефть в 2015 году в 55 долларов США за баррель, тем не менее, в экспертном прогнозе предполагается гораздо более глубокий спад экономики в 2015 году, чем в уточненном прогнозе Минэкономразвития.
По прогнозу Банка России средняя цена на нефть в базовом варианте прогноза составит 50-55 долларов США за баррель. Отмечается риск сохранения дисбаланса на нефтяном рынке, вследствие возможного снижения темпов роста развивающихся экономик или достижения устойчивой добычи нефти из нетрадиционных источников при низких ценах. Для учета указанных рисков Банк России рассмотрел рисковый вариант прогноза, предполагающий снижение цены на нефть до 40 долларов США за баррель в 2015 году.
Базовый прогноз цены на нефть Банка России в 2015 году сохраняет тенденции начала года, но ожидается, что избыток поставок нефти начнет сокращаться уже со II квартала 2015 года, при этом среднегодовая цена останется на уровне 50-60 долларов США за баррель.
По мнению Высшей школы экономики, в краткосрочной перспективе можно ожидать возобновления снижения цен за счёт ценового демпинга со стороны Саудовской Аравии и превышения предложения нефти над спросом, главным образом, за счёт США. Мартовские контракты сырой нефти марки Arab Light будут снижены на 0,9 доллара США, что делает эту нефть самой дешёвой на Ближнем Востоке (на 2,3 доллара ниже основных марок ближневосточной нефти). Также, снижение цен пока не сказалось на американских производителях, а следовательно, процесс вытеснения сланцевой нефти потребует дополнительных шагов со стороны Саудовской Аравии.
Причиной прекращения падения нефтяных цен в январе-феврале стало ожидание роста спроса на сырую нефть. В феврале о возможном увеличении роста мирового спроса на нефть в текущем году заявил министр нефти Саудовской Аравии. Министерство энергетики США ожидает увеличения мирового спроса в феврале на 0,9 процента и на 1 ,7 процента в марте. По оценкам Энергетической Информационной Администрации (EIA), в 2015 и годах спрос на нефть увеличится на 1,5 процента. Однако эксперты отмечают, что возможное увеличение спроса будет компенсировано дополнительным предложением США и Саудовской Аравии.
Комитет в заключении на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"отмечал наличие существенных рисков снижения цен на нефть марки "Юралс"в 2015 — годах ниже прогнозируемого уровня (100 долларов США за баррель). Предлагаемое в представленном уточненном прогнозе двукратное снижение ожидаемого в 2015 году уровня мировых цен на нефть марки "Юралс" (50 долларов США за баррель) по сравнению с уровнем, использовавшимся в расчетах при формировании Федерального закона № 384-ФЗ (100 долларов США за баррель), подтверждает обоснованность ранее отмеченных рисков снижения цен на нефть марки "Юралс"в 2015 году.
Минэкономразвития прогнозирует снижение ожидаемой среднеконтрактной цены на газ (включая страны СНГ) на 81 доллар США за 1 тыс. м3 с 289 долларов США за 1 тыс. м3 до 208 долларов США за 1 тыс. м3 (по оценке в 2014 году - 318 долларов США за 1 тыс. м3).
В уточненном прогнозе скорректированы показатели, характеризующие ввоз/вывоз капитала.
В результате нормализации делового климата в стране и сокращение выплат по внешнему долгу отток капитала прогнозируется в 2015 году в размере 115 млрд. долларов США, что на 65 млрд. долларов США больше, чем учитывалось при формировании параметров Федерального закона № 384-ФЗ (50 млрд. долларов США).
По оценкам Банка России в условиях сохранения санкций и прогнозируемого снижения темпов экономического роста спрос нерезидентов на прямые и портфельные инвестиции в российскую экономику будет невысок, в то же время ухудшение финансового состояния российских компаний
приведет к снижению оттока капитала в виде инвестиций в зарубежные активы, прежде всего в форме прямых инвестиций за рубеж, что частично компенсирует сокращение инвестиций нерезидентов в российские активы. В результате чистый отток капитала прогнозируется на уровне порядка 110 млрд долл. США в 2015 году.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года указано на безусловную реализацию всех принятых планов, выполнение всех основных социальных обязательств государства, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Счетная палата отмечает, что прогнозные значения отдельных показателей уточненного прогноза (инвестиции в основной капитал, производительность труда, оплата труда) свидетельствуют об очевидном ухудшении их динамики в 2015 году и усилении рисков недостижения установленных указами значений показателей в установленные сроки.
Так, в соответствии с Указом от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике"предусматривается увеличение к 2015 году доли инвестиций в основной капитал в ВВП до 25 процентов, а к 2018 году - до 27 процентов. Также поставлена цель повышения к 2018 году производительности труда по сравнению с 2011 годом в 1,5 раза. Тем не менее, согласно уточненному прогнозу доля инвестиций в основной капитал в ВВП составит в 2015 году 17,3 процента (в 2014 году - 19 процентов), а производительность труда вырастет только в 1,03 раза (по отношению к уровню 2011 года).
В Указе от 7 мая 2012 г. № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"сформулирована задача по повышению реальной заработной платы по сравнению с 2011 годом в 1,4 1,5 раза. Однако в уточненном прогнозе снижение указанного показателя в 2015 году оценивается в 9,6 процента.
Кроме того, согласно заключению Счетной Палаты, материалы уточненного прогноза не дают четкого представления о влиянии на экономику в целом и на отдельные сферы экономической деятельности пакета антикризисных мер, принятых Правительством Российской Федерации. Приводимые в тексте уточненного прогноза отдельные цифры по возможному влиянию указанных мер на отдельные показатели социально-экономического развития страны не раскрывают механизма этого влияния, не дают четкого представления о возможной эффективности антикризисных мер.
Необходимо отметить, что представленные оценки эффекта от реализации пакета мер антикризисной поддержки свидетельствуют о том, что в наибольшей степени реализация указанных мер скажется на объеме импорта -величина сокращения импорта товаров составит примерно 2,5 процентного пункта, а также на увеличении объема инвестиций в основной капитал - на 2 процентных пункта. Влияние пакета антикризисных мер па большинство остальных указанных в уточненном прогнозе показателей (темпы прироста ВВП, Оборота РОЗНИЧНОЙ торговли, объема платных услуг населению, реальных доходов населения) составляет порядка 1 процентного пункта. Также отсутствует оценка влияния намеченных мер в части содействия развитию малого и среднего предпринимательства, повышения устойчивости банковской системы.
Комитет считает необходимым отметить, что информация о корректировке прогнозируемых на 2016 и 2017 годы значений макроэкономических показателей, включая валовой внутренний продукт и индекс потребительских цен, в представленных материалах отсутствует.
В своем заключении Счетная палата отмечает, что ограничение горизонта прогнозирования 2015 годом, даже в условиях нестабильной текущей ситуации в экономике, может затруднить поиск путей и необходимых ресурсов для достижения среднесрочных и долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации. В свою очередь, отсутствие экономических ориентиров может добавить неуверенности и привести к повышенным негативным ожиданиям хозяйствующих субъектов в отношении государственной экономической политики, в том числе в части влияния программ импортозамещения в соответствующих отраслях промышленности на параметры экономического развития в среднесрочной перспективе.
Изменение основных характеристик федерального бюджета
В связи с уточнением прогноза показателей социально-экономического развития Российской Федерации в текущем году, с учетом ожидаемой оценки социально-экономического развития Российской Федерации и хода исполнения федерального бюджета в 2015 году, ухудшения геополитической обстановки, вероятного дальнейшего расширения санкций со стороны ЕС и США, законопроектом предусматривается изменение общего объема прогнозируемых доходов федерального бюджета, дефицита федерального бюджета и расходов.
Счетная палата отмечает, что не представляется возможным оценить перспективы изменения основных характеристик федерального бюджета, а также влияние принимаемых мер по обеспечению сбалансированности бюджета и стабилизации ситуации в финансово-экономической сфере в текущем году на основные параметры бюджета планового периода.
Законопроектом предлагается утвердить основные характеристики федерального бюджета на 2015 год, уточненные с учетом ожидаемой оценки социально-экономического развития Российской Федерации и хода исполнения федерального бюджета в 2015 году в следующих объемах. Показатели на плановый период 2016 и 2017 годов законопроектом не изменяются.
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что в результате существенных корректировок макроэкономического прогноза значительно снижен прогноз по поступлениям доходов, а изменения общего объема расходной части несопоставимо меньше, из чего делается вывод об отсутствии общего секвестра бюджета в законопроекте. В тоже время отмечается важность анализа изменения структуры расходов.
Основные характеристики федерального бюджета на 2015 год
Законопроектом предусматривается утвердить доходы федерального бюджета на 2015 год в сумме 12 539 736,5 млн. рублей, что на 2 542 624,1 млн. рублей, или на 16,9 процента, меньше объема, утвержденного Федеральным законом № 384-ФЗ.
Нефтегазовые доходы прогнозируются в сумме 5 686 708,0 млн. рублей, что на 2 030 535,2 млн. рублей, или на 26,3 процента, меньше показателя, учтенного в Федеральном законе № 384-ФЗ, ненефтегазовые доходы-6 853 028,5 млн. рублей, что на 512 088,9 млн. рублей, или на 7 процентов,
меньше объема, учтенного при формировании параметров Федерального закона № 384-ФЗ.
По предварительным данным об исполнении федерального бюджета за 2014 год доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов составила 51,3 процента и ненефтегазовых - 48,7 процента.
Комитет отмечает, что анализ соотношения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в расчетах к Федеральному закону № 384-ФЗ и к законопроекту свидетельствует о значительном снижении доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета на 2015 год (с 51,2 процента до 45,3 процента).
Однако, Счетная палата указывает на сохранение тенденции зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, вследствие увеличения доли ненефтегазового дефицита федерального бюджета в ВВП на 0,9 процентного пункта (с 10,5 процента от 1 1,4 процента).
Темпы прироста доходов к предыдущему году также снижаются: по нефтегазовым доходам на 27,7 процента и ненефтегазовым на 8,1 процента.
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты и отмечает, что влияние отдельных макроэкономических факторов носит разнонаправленный характер.
Так, увеличение прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю, изменение прогнозируемых объемов экспорта по кругу товаров, учитываемых ФТС России, вследствие чего уменьшились вычеты по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, увеличение облагаемых объемов экспорта товаров, выработанных из нефти, увеличение налогооблагаемых объемов добычи прочих полезных ископаемых и прочие факторы приведут к росту доходов на 2 637,8 млрд. рублей;
Снижение прогнозируемой мировой цены на нефть марки "Юралс", прогнозируемого объема ВВП, снижение прогнозируемых объемов импорта по кругу товаров, учитываемых ФТС России, снижение прогнозируемых цен на газ природный, облагаемых объемов экспорта нефти и газа природного, объемов реализации подакцизных товаров, изменение налогооблагаемых объемов добычи углеводородного сырья (снижение добычи газа горючего природного и увеличение добычи нефти) уменьшат доходы на 5 159,4 млрд.
рублей.
Поступления по купонным доходам, получаемым Г К "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа, а также субординированным облигациям российских банков в связи с принятым в 2014 году решением по докапитализации банковской системы, рост доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, увеличение поступления процентов по государственным кредитам, изменение структуры налоговой базы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль организаций и прочие факторы увеличивают доходы федерального бюджета на 293,4 млрд. рублей.
Счетная палата отмечает, что в рамках данных макроэкономических показателей, сокращение доходов федерального бюджета более чем на 2,5 триллиона рублей представляется обоснованным. Однако расчеты и часть обоснований предлагаемых изменений в материалах, представленных с законопроектом, не приводятся. Отсутствие указанных материалов не позволяет оценить достоверность предлагаемых изменений.
Расходы федерального бюджета сокращаются на 298,1 млрд. рублей (0,8 процента к ВВП), при этом в результате снижения прогнозируемого объема ВВП на 4 379,5 млрд. рублей отношение расходов к ВВП составит 20,8 процента, что на 0,8 процента к ВВП выше первоначально утвержденных.
Президентом Российской Федерации поставлена задача обеспечить сокращение в 2015 - 2017 годах расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5 процентов в реальном выражении (Перечень поручений Президента Российской Федерации от 05.12.2014 № Пр-2821 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года).
Согласно пояснительной записке уменьшение расходов федерального
бюджета, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ на 2015 год,
предусматривается исходя из общих подходов по соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета на 10 процентов (за исключением бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, национальную оборону и национальную безопасность, обеспечение лекарственными средствами, государственную поддержку
сельскохозяйственного производства, строительство (реконструкцию) стадионов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования по специальностям и направлениям подготовки, оплату труда послов Российской Федерации, судей и работников органов судебной системы, органов законодательной власти).
В пояснительной записке к законопроекту расчет темпа роста расходов приведен исходя из прогнозного уровня среднегодовой инфляции 15,8 процента в 2015 году и составляет 95 процентов, в том числе расходов без учета расходов на национальную оборону и национальную безопасность — 92,3 процента.
По расчетам Счетной палаты, реальные темпы роста расходов федерального бюджета с использованием индекса-дефлятора ВВП (106,2 процента) в 2015 году по сравнению с 2014 годом составляют 103,6 процента, в том числе расходы федерального бюджета без учета расходов на национальную оборону и национальную безопасность - рост на 100,7 процента.
Счетная палата отмечает, что значительное отличие в полученных результатах обусловлено тем, что среднегодовой уровень инфляции превышает индекс-дефлятор ВВП на 9,6 процентного пункта. При этом индекс потребительских цен в отличие от индекса-дефлятора ВВП учитывает изменение цен только в розничной торговле и по платным услугам населению, но не учитывает изменение цен в оптовой торговле, где осуществляются основные закупки за счет бюджетных ассигнований, и в строительстве.
Уменьшение доходов на 2 542 624,1 млн. рублей и сокращение расходов федерального бюджета на 298 034,8 млн. рублей приведут к значительному росту дефицита федерального бюджета (на 2 244 589,3 млн. рублей), который составит 2 675 308,0 млн. рублей, или 3,7 процента ВВП.
В связи с увеличением в 6,2 раза дефицита федерального бюджета предусматривается соответствующее увеличение источников его финансирования в сумме 2 244 589,4 млн. рублей (в 6,2 раза).
Указанное увеличение сложилось за счет увеличения источников внутреннего финансирования - с 367 419,4 млн. рублей до 3 025 180,7 млн. рублей, или на 2 657 761,3 млн. рублей (в 8,2 раза) и уменьшения источников внешнего финансирования — с 63 299,3 млн. рублей, до (-) 349 872,7 млн. рублей.
Согласно законопроекту основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета будут являться средства Резервного фонда в размере 3 074,1 млрд. рублей, средства Фонда национального благосостояния (софинансирование пенсионных накоплений граждан) - 19,7 млрд. рублей и государственные внутренние заимствования.
Согласно пояснительной записке законопроект предусматривает сохранение нормы (пункт 4 статьи 21 Федерального закона № 384-ФЗ), устанавливающей, что в соответствии с решением Правительства Российской Федерации средства Резервного фонда в размере до 500 млрд. рублей могут направляться на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году ненефтегазовых доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета (из указанной нормы исключается только положение о замещении дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в связи с их исключением этих доходов из законопроекта).
Сохранение дополнительного права использования средств Резервного фонда предусматривается в случае реализации дополнительных экономических рисков, в результате объем Резервного фонда может сократиться на 500 млрд. рублей с 2 621,9 млрд. рублей (на конец 2015 года) до 2 121,9 млрд. рублей.
В своем заключении на законопроект Счетная палата обращает внимание, что в соответствии с пунктом 4 статьи 21 Федерального закона № 384-ФЗ распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 1 февраля 2015 г. № 196-р часть средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах в Банке России в указанном размере уже использованы в феврале 2015 года на замещение ненефтегазовых доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а вырученные средства зачислены на единый счет федерального бюджета в целях замещения не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Планируемыми изменениями предполагается полный отказ от привлечения в 2015 году внешних заимствований в виде государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте (263,9 млрд. рублей или эквивалент 7 ООО,О млн. долларов США), объем привлечения внутренних заимствований остается неизменным (1 ООО 769,6 млн. рублей).
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты, в части наличия рисков непривлечения внутренних заимствований в заданных объемах в 2015 году. Следует отметить, что в 2012 - 2014 годах наметилась устойчивая тенденция по значительному недовыполнению Программы государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг. Это, в частности, подтверждается исполнением в 2014 году Программы государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг, которое (без учета некассовой операции по
передаче облигаций федерального займа в размере 1 000,0 млрд. рублей) фактически составило 348 933,5 млн. рублей, или 52,8 процента запланированного объема.
Законопроектом предусмотрено уменьшение объема компенсационных выплат по сбережениям граждан Российской Федерации на 41 600,0 млн. рублей в связи с тем, что в 2011 - 2015 годах не предусматривалось расширение возрастных категорий граждан, имеющих право на получение компенсации в 3-кратном размере остатка вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования.
13 законопроекте сокращены объемы поступлений в федеральный бюджет средств от продажи акций и иных форм участия в капитале с 158 500,0 млн. рублей до 15 ООО,О млн. рублей.
Счетная палата отмечает, что указанный объем поступлений соответствует ожидаемому объему поступлений средств от продажи находящихся в федеральной собственности отдельных пакетов крупных инвестиционно привлекательных компаний (12,0 млрд. рублей) и объему поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федеральною имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, установленному Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основными направлениями приватизации федерального имущества на 2014 -2016 годы (3,0 млрд. рублей ежегодно).
Комитет считает необходимым указать, что по результатам проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Оценка эффективности приватизации федерального имущества за 2010 - 2014 годы, в том числе последующих инвестиций в виде взносов в уставные капиталы акционерных обществ"установлено отсутствие взаимосвязи между натуральными и финансовыми показателями планов (программ) приватизации и плановыми бюджетными заданиями по источникам внутреннего финансирования федерального бюджета. Таким образом, в отсутствие расчетных обоснований предлагаемое законопроектом сокращение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в части поступлений от приватизации акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, представляется необоснованным. В законопроекте уточнен объем Резервного фонда на начало года вследствие значительного изменения валютных курсов с 3 499,5 млрд. рублей до 4 945,5 млрд. рублей с увеличением на 1 446,0 млрд. рублей.
Нормативная величина Резервного фонда, определяемая согласно статье 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходя из 7 процентов уточненного прогноза объема ВВП на 2015 год, уменьшена на 306 530,0 млн. рублей и составляет 5 1 18 330,0 млн. рублей.
В течение текущего года ожидается прирост поступлений от курсовой разницы в сумме 348,3 млрд. рублей, а также поступление дополнительных нефтегазовых доходов 2014 года, подлежащих зачислению до 1 октября 2015 года в сумме 402,2 млрд. рублей.
Согласно пояснительной записке прогнозируется, что к концу года объем Резервного фонда может сократиться до 2 510,2 млрд. рублей в результате использования его средств на финансирование дефицита федерального бюджета.
В случае невозможности в действующей экономической и политической ситуации осуществления внутренних заимствований и использования для их замещения средств Резервного фонда в объеме 500,0 млрд. рублей его размер на 1 января 2016 года составит 2 121,9 млрд. рублей, что, как отмечает Счетная палата, увеличивает риски достижения сбалансированности федерального бюджета в 2016 - 2017 годах.
Законопроектом также уточняется объем Фонда национального благосостояния, который составил на начало года 4 388,1 млрд. рублей, с приростом в 1 199,1 млрд. рублей.
Зачисление дополнительных нефтегазовых доходов в Фонд в текущем году не планируется. Увеличение объема Фонда будет связано исключительно с курсовой разницей, прирост по данной статье планируется в размере 229,9 млрд. рублей.
Будет продолжено использование средств Фонда на финансирование крупных инфраструктурных проектов. К концу 2015 года объем средств Фонда,
размещенных в финансовые активы Российской Федерации, заметно увеличится и составит 1 038 млрд. рублей.
По итогам 2015 года объем Фонда вырастет до 4 618,4 млрд. рублей, или 6,0 процента к ВВП.
Государственный долг Российской Федерации на конец 2015 года прогнозируется в объеме 11 352,9 млрд. рублей, что составит 15,5 процента ВВП и увеличится на 1 703,8 млрд. рублей по сравнению с первоначально учтенным Законом о федеральном бюджете.
При этом, государственный внутренний долг Российской Федерации на 1 января 2016 года увеличится по сравнению с уровнем, утвержденным Законом, на 901,4 млрд. рублей и составит 8 119,9 млрд. рублей. Такое увеличение связано с размещением в декабре 2014 года облигаций федерального займа в объеме 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК "Агентство по страхованию вкладов", а также увеличением объема предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2015 году.
В связи с отказом в 2015 году от государственных внешних заимствований Российской Федерации на международных рынках капитала, а также уточнением объема государственного долга по государственным гарантиям в иностранной валюте государственный внешний долг Российской Федерации на конец 2015 года сократится по сравнению с уровнем, утвержденным Законом, на 11,4 млрд. долларов США с 64,0 млрд. долларов США до 52,6 млрд. долларов США. Вместе с тем, в связи с изменением параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, государственный внешний долг Российской Федерации в рублевом эквиваленте увеличится на 802,4 млрд. рублей или на 33,0 процента и составит 3 233,0 млрд. рублей.
Несмотря на уменьшение верхнего предела внешнего долга РОССИЙСКОЙ Федерации, с учетом его роста в рублевом эквиваленте в процентном отношении к ВВП указанный показатель увеличится на 1,3 процента и составит 4,4 процента.
Эксперты Высшей школы экономики отмечают повышенные риски связанные с высоким уровнем корпоративной задолженности. По оценке ЦБ РФ, на начало 2015 года внешний долг финансовых и нефинансовых корпораций Российской Федерации, то есть их рублевые и валютные обязательства перед нерезидентами, составлял 547,6 млрд. долларов США (29,3 процента ВВП, или 97,7 процента экспорта товаров и услуг). Абсолютная величина задолженности сократилась в 2014 году впервые после 2009 года (падение составило 15,9 процента с отметки 651,2 млрд. долларов США на начало 2014 года). На долю банков в настоящее время приходится около 31 процента корпоративного внешнего долга, оставшуюся часть составляют долги нефинансовых организаций.
Риск превышения прогнозного уровня инфляции, по мнению Банка России, заключается в потенциальном сохранении высоких инфляционных ожиданий, чему может способствовать возможное повышение темпов роста тарифов естественных монополий, ослабление бюджетной политики, а также ускорение роста номинальных зарплат. В случае ухудшения условий торговли, инфляция может достичь 17-19 процентов по итогам 2015 года.
Институт экономической политики оценивает инфляцию в 2015 году на уровне 17,1 процентов, на 4,9 процентного пункта выше значений,
представленных Минэкономразвития. По мнению экспертов Института экономической политики разница обусловлена различной оценкой силы эффекта переноса обменного курса рубля в цены конечной продукции на российском рынке. Между тем, Минэкономразвития отмечает инфляционные риски своего прогноза в случае дальнейшего падения курса рубля. В качестве сдерживающего рост цен фактора принимается высокая вероятность снижения предложения и сохранения разбалансированности рынков.
Эксперты Высшей школы экономики отмечают, что при условии стабилизации курса доллара, после 2-4 месяцев ускоренного роста цен накопленная скользящая годовая инфляция повысится с январского значения в 15 процентов до 18-20 процентов в середине года и далее начнёт снижаться под давлением нового урожая и крайне слабого спроса. При благоприятном стечении обстоятельств по итогам 2015 года инфляции может составить 15 процентов и даже менее. В случае продолжения ослабления рубля, годовая инфляция может оказаться сильно выше 15 процентов.
По мнению экспертов Института экономики переходного периода сохранение низкого темпа прироста денежного предложения обеспечит замедление инфляции в середине - второй половине 2015 года в случае проведения разумной денежной политики и отказа от эмиссионного финансирования бюджетных расходов. Так как большая часть эффекта
переноса реализуется в первые несколько месяцев после изменения курса, то в январских ценах отражен еще не весь эффект падения рубля в декабре 2014 года. Следовательно, в течение ближайших нескольких месяцев можно ожидать дальнейшего ускорения инфляции в годовом выражении.
Комитет отмечает, что сохранение сложившегося уровня цен на нефть или их снижение, иные внешние шоки, провоцирующие ослабление курса рубля, могут негативно влиять на уровень инфляции. С учетом возможного стрессового развития ситуации существует вероятность дальнейшего увеличения уровня инфляции к концу 2015 года.
В заключении Счетной палаты отмечается, что летом 2015 года основным фактором роста потребительских цен может стать повышение регулируемых тарифов для населения на товары (услуги) инфраструктурных компаний. В прогнозе, использовавшемся при подготовке Федерального закона № 384-ФЗ, отмечалось, что на 2015 - 2016 годы предусмотрена индексация регулируемых тарифов на товары (услуги) инфраструктурных компаний в среднем по Российской Федерации по уровню прогнозируемого роста потребительских цен (ИПЦ) на предшествующий год (за годовой период декабрь к декабрю предыдущего года). Кроме того, для организаций, обеспечивающих тепло- и водоснабжение, а также пассажирские перевозки, предусматривалось, что на 2015 год индексация тарифов, устанавливаемых на федеральном уровне, осуществляется на фактический уровень инфляции за предшествующий год плюс 1-3 процентных пункта в связи с необходимостью организациям тепло- и водоснабжения компенсации выпадающих доходов за предшествующие периоды.
В соответствии с указанным механизмом индексация тарифов для населения должна составить с июля 2015 года: по газу - 7,5 процента, по электроэнергии - 8,5 процента, по тепловой энергии - 8,5 процента, с января 2015 года по пассажирским перевозкам она составила 10 процентов.
В представленном уточненном прогнозе предусматривается, что предельные параметры роста регулируемых тарифов, оказываемые для населения и для остальных категорий потребителей организациями инфраструктурного сектора, устанавливаемых на федеральном уровне (газ, электроэнергия, тепловая энергия, водоснабжение и водоотведение), сохраняются в размерах, определенных в сентябре бюджетным вариантом прогноза на 2015 год. На регулируемые тарифы организаций ЖКХ в этих условиях рост будет ниже потребительской инфляции.
По оценкам экспертов в 2015 году опережающими темпами продолжат расти цены на продовольственные товары. Уточненный прогноз оценивает продовольственную инфляцию в размере 14,7-15,1 процента в 2015 году.
Эксперты Института экономической политики отмечают, что рост цен на продовольствие обусловлен преимущественно макроэкономическими факторами: девальвация рубля, с одной стороны, снизила издержки сельхозпроизводителей и пищевой промышленности, а с другой - привела к подорожанию импортных ресурсов для сельскохозяйственного и пищевого производства, а также повысила рентабельность экспорта продовольствия.
Минэкономразвития прогнозирует инфляцию на непродовольственные товары в 2015 году на уровне 11,8-12,0 процентов, ниже, чем на продукты, вследствие снижения платежеспособности населения в 2015 году.
По данным Росстата, в январе 2015 года потребительские цены на лекарства выросли на 20 процентов, цены производителей на готовые фармацевтические препараты увеличились почти на 8 процентов, на основные фармацевтические вещества — на 16 процентов (к январю прошлого года).
Высшая школа экономики отмечает, что с учётом снижения выпуска основных фармацевтических веществ, ажиотажного спроса населения и создания существенного запаса лекарств в госсегменте и в отдельных аптечных сетях в конце прошедшего года высока вероятность образования в 2015 году дефицита препаратов отечественного производства, а соответственно и дальнейшего ускорения роста цен производителей.
Счетная палата отмечает, что в материалах уточненного прогноза отсутствует оценка влияния последствий налогового маневра в отношении предприятий топливного комплекса на уровень внутренних цен на топливо. Существующая вероятность увеличения цен на топливо в 2015 году может оказать дополнительное негативное влияние на уровень инфляции.
В уточненном прогнозе курс доллара США к рублю оценивается в 2015 году на уровне 61,5 рубля за доллар США, то ecib предполагается его ослабление на 23,8 рубля за доллар США по сравнению с прогнозом использованным в расчетах к Федеральному закону № 384-ФЗ. Институт экономической политики прогнозирует курс доллара США к рублю на уровне 64,5 рубля за доллар США.
В январе - феврале 2015 года наблюдалась стабилизация курса рубля к доллару США после его значительного ослабления в декабре 2014 года. Официальный курс доллара США к рублю в среднем за январь - февраль 2015 года составил 64,81 рубля за доллар США.
При этом курс доллара США к рублю в январе — феврале текущего года уже превысил на 3,31 рубля за доллар США прогнозный уровень курса доллара США к рублю в целом на 2015 год (61,5 рубля за 1 доллар США).
В среднем за период с начала года курс доллара США к рублю составил 62,7 рубля за 1 доллар США.
Счетная палата отмечает риски превышения оцениваемого в уточненном прогнозе уровня среднегодового курса доллара США к рублю в 2015 году, связанные с сохраняющейся геополитической нестабильностью и сохранением значительных объемов оттока капитала из страны. Усиление негативных тенденций на российском валютном рынке также может быть связано с необходимостью обслуживания совокупного внешнего долга Российской Федерации.
Прогнозируемая цена на нефть марки "КЭряпс"в 2015 году снижена на половину, с 100 доллара США за баррель до 50 долларов США за баррель (в 2014 году - 97,6 доллара США за баррель).
Комитет отмечает, что устойчивая тенденция превышения спроса на нефть над предложением, наблюдавшаяся с середины 2000-х годов, в 2012 году изменилась на противоположную ситуацию избыточного предложения. Кумулятивный эффект многолетнего присутствия на рынке избыточного предложения стал одним из фундаментальных факторов резкого и глубокого падения цен на нефть со второго полугодия 2014 года.
Сложившийся в январе - феврале 2015 года уровень мировой цены на нефть марки "Юралс"на 1,81 доллара США за баррель, или на 3,6 процента, выше представленной в уточненном прогнозе (50 долларов США за баррель). Средняя цена на нефть марки «Юралс» с начала года составила 52,73 доллара США за баррель.
Прогноз Минэкономразвития цен на нефть на период 2015 - 2017 годов ниже консенсус-прогноза международных организаций и основных игроков нефтяного рынка в среднем на 10 долларов США за баррель.
Комитет отмечает, что вследствие высокой волатильности рыночных цен на нефть при корректировке бюджета целесообразно исходить из консервативного прогноза динамики нефтяных цен.
Институт экономической политики оценивает среднегодовую цену на нефть в 2015 году в 55 долларов США за баррель, тем не менее, в экспертном прогнозе предполагается гораздо более глубокий спад экономики в 2015 году, чем в уточненном прогнозе Минэкономразвития.
По прогнозу Банка России средняя цена на нефть в базовом варианте прогноза составит 50-55 долларов США за баррель. Отмечается риск сохранения дисбаланса на нефтяном рынке, вследствие возможного снижения темпов роста развивающихся экономик или достижения устойчивой добычи нефти из нетрадиционных источников при низких ценах. Для учета указанных рисков Банк России рассмотрел рисковый вариант прогноза, предполагающий снижение цены на нефть до 40 долларов США за баррель в 2015 году.
Базовый прогноз цены на нефть Банка России в 2015 году сохраняет тенденции начала года, но ожидается, что избыток поставок нефти начнет сокращаться уже со II квартала 2015 года, при этом среднегодовая цена останется на уровне 50-60 долларов США за баррель.
По мнению Высшей школы экономики, в краткосрочной перспективе можно ожидать возобновления снижения цен за счёт ценового демпинга со стороны Саудовской Аравии и превышения предложения нефти над спросом, главным образом, за счёт США. Мартовские контракты сырой нефти марки Arab Light будут снижены на 0,9 доллара США, что делает эту нефть самой дешёвой на Ближнем Востоке (на 2,3 доллара ниже основных марок ближневосточной нефти). Также, снижение цен пока не сказалось на американских производителях, а следовательно, процесс вытеснения сланцевой нефти потребует дополнительных шагов со стороны Саудовской Аравии.
Причиной прекращения падения нефтяных цен в январе-феврале стало ожидание роста спроса на сырую нефть. В феврале о возможном увеличении роста мирового спроса на нефть в текущем году заявил министр нефти Саудовской Аравии. Министерство энергетики США ожидает увеличения мирового спроса в феврале на 0,9 процента и на 1 ,7 процента в марте. По оценкам Энергетической Информационной Администрации (EIA), в 2015 и годах спрос на нефть увеличится на 1,5 процента. Однако эксперты отмечают, что возможное увеличение спроса будет компенсировано дополнительным предложением США и Саудовской Аравии.
Комитет в заключении на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"отмечал наличие существенных рисков снижения цен на нефть марки "Юралс"в 2015 — годах ниже прогнозируемого уровня (100 долларов США за баррель). Предлагаемое в представленном уточненном прогнозе двукратное снижение ожидаемого в 2015 году уровня мировых цен на нефть марки "Юралс" (50 долларов США за баррель) по сравнению с уровнем, использовавшимся в расчетах при формировании Федерального закона № 384-ФЗ (100 долларов США за баррель), подтверждает обоснованность ранее отмеченных рисков снижения цен на нефть марки "Юралс"в 2015 году.
Минэкономразвития прогнозирует снижение ожидаемой среднеконтрактной цены на газ (включая страны СНГ) на 81 доллар США за 1 тыс. м3 с 289 долларов США за 1 тыс. м3 до 208 долларов США за 1 тыс. м3 (по оценке в 2014 году - 318 долларов США за 1 тыс. м3).
В уточненном прогнозе скорректированы показатели, характеризующие ввоз/вывоз капитала.
В результате нормализации делового климата в стране и сокращение выплат по внешнему долгу отток капитала прогнозируется в 2015 году в размере 115 млрд. долларов США, что на 65 млрд. долларов США больше, чем учитывалось при формировании параметров Федерального закона № 384-ФЗ (50 млрд. долларов США).
По оценкам Банка России в условиях сохранения санкций и прогнозируемого снижения темпов экономического роста спрос нерезидентов на прямые и портфельные инвестиции в российскую экономику будет невысок, в то же время ухудшение финансового состояния российских компаний
приведет к снижению оттока капитала в виде инвестиций в зарубежные активы, прежде всего в форме прямых инвестиций за рубеж, что частично компенсирует сокращение инвестиций нерезидентов в российские активы. В результате чистый отток капитала прогнозируется на уровне порядка 110 млрд долл. США в 2015 году.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года указано на безусловную реализацию всех принятых планов, выполнение всех основных социальных обязательств государства, сформулированных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.
Счетная палата отмечает, что прогнозные значения отдельных показателей уточненного прогноза (инвестиции в основной капитал, производительность труда, оплата труда) свидетельствуют об очевидном ухудшении их динамики в 2015 году и усилении рисков недостижения установленных указами значений показателей в установленные сроки.
Так, в соответствии с Указом от 7 мая 2012 г. № 596 "О долгосрочной государственной экономической политике"предусматривается увеличение к 2015 году доли инвестиций в основной капитал в ВВП до 25 процентов, а к 2018 году - до 27 процентов. Также поставлена цель повышения к 2018 году производительности труда по сравнению с 2011 годом в 1,5 раза. Тем не менее, согласно уточненному прогнозу доля инвестиций в основной капитал в ВВП составит в 2015 году 17,3 процента (в 2014 году - 19 процентов), а производительность труда вырастет только в 1,03 раза (по отношению к уровню 2011 года).
В Указе от 7 мая 2012 г. № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"сформулирована задача по повышению реальной заработной платы по сравнению с 2011 годом в 1,4 1,5 раза. Однако в уточненном прогнозе снижение указанного показателя в 2015 году оценивается в 9,6 процента.
Кроме того, согласно заключению Счетной Палаты, материалы уточненного прогноза не дают четкого представления о влиянии на экономику в целом и на отдельные сферы экономической деятельности пакета антикризисных мер, принятых Правительством Российской Федерации. Приводимые в тексте уточненного прогноза отдельные цифры по возможному влиянию указанных мер на отдельные показатели социально-экономического развития страны не раскрывают механизма этого влияния, не дают четкого представления о возможной эффективности антикризисных мер.
Необходимо отметить, что представленные оценки эффекта от реализации пакета мер антикризисной поддержки свидетельствуют о том, что в наибольшей степени реализация указанных мер скажется на объеме импорта -величина сокращения импорта товаров составит примерно 2,5 процентного пункта, а также на увеличении объема инвестиций в основной капитал - на 2 процентных пункта. Влияние пакета антикризисных мер па большинство остальных указанных в уточненном прогнозе показателей (темпы прироста ВВП, Оборота РОЗНИЧНОЙ торговли, объема платных услуг населению, реальных доходов населения) составляет порядка 1 процентного пункта. Также отсутствует оценка влияния намеченных мер в части содействия развитию малого и среднего предпринимательства, повышения устойчивости банковской системы.
Комитет считает необходимым отметить, что информация о корректировке прогнозируемых на 2016 и 2017 годы значений макроэкономических показателей, включая валовой внутренний продукт и индекс потребительских цен, в представленных материалах отсутствует.
В своем заключении Счетная палата отмечает, что ограничение горизонта прогнозирования 2015 годом, даже в условиях нестабильной текущей ситуации в экономике, может затруднить поиск путей и необходимых ресурсов для достижения среднесрочных и долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации. В свою очередь, отсутствие экономических ориентиров может добавить неуверенности и привести к повышенным негативным ожиданиям хозяйствующих субъектов в отношении государственной экономической политики, в том числе в части влияния программ импортозамещения в соответствующих отраслях промышленности на параметры экономического развития в среднесрочной перспективе.
Изменение основных характеристик федерального бюджета
В связи с уточнением прогноза показателей социально-экономического развития Российской Федерации в текущем году, с учетом ожидаемой оценки социально-экономического развития Российской Федерации и хода исполнения федерального бюджета в 2015 году, ухудшения геополитической обстановки, вероятного дальнейшего расширения санкций со стороны ЕС и США, законопроектом предусматривается изменение общего объема прогнозируемых доходов федерального бюджета, дефицита федерального бюджета и расходов.
Счетная палата отмечает, что не представляется возможным оценить перспективы изменения основных характеристик федерального бюджета, а также влияние принимаемых мер по обеспечению сбалансированности бюджета и стабилизации ситуации в финансово-экономической сфере в текущем году на основные параметры бюджета планового периода.
Законопроектом предлагается утвердить основные характеристики федерального бюджета на 2015 год, уточненные с учетом ожидаемой оценки социально-экономического развития Российской Федерации и хода исполнения федерального бюджета в 2015 году в следующих объемах. Показатели на плановый период 2016 и 2017 годов законопроектом не изменяются.
Эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы отмечают, что в результате существенных корректировок макроэкономического прогноза значительно снижен прогноз по поступлениям доходов, а изменения общего объема расходной части несопоставимо меньше, из чего делается вывод об отсутствии общего секвестра бюджета в законопроекте. В тоже время отмечается важность анализа изменения структуры расходов.
Основные характеристики федерального бюджета на 2015 год
Законопроектом предусматривается утвердить доходы федерального бюджета на 2015 год в сумме 12 539 736,5 млн. рублей, что на 2 542 624,1 млн. рублей, или на 16,9 процента, меньше объема, утвержденного Федеральным законом № 384-ФЗ.
Нефтегазовые доходы прогнозируются в сумме 5 686 708,0 млн. рублей, что на 2 030 535,2 млн. рублей, или на 26,3 процента, меньше показателя, учтенного в Федеральном законе № 384-ФЗ, ненефтегазовые доходы-6 853 028,5 млн. рублей, что на 512 088,9 млн. рублей, или на 7 процентов,
меньше объема, учтенного при формировании параметров Федерального закона № 384-ФЗ.
По предварительным данным об исполнении федерального бюджета за 2014 год доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов составила 51,3 процента и ненефтегазовых - 48,7 процента.
Комитет отмечает, что анализ соотношения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в расчетах к Федеральному закону № 384-ФЗ и к законопроекту свидетельствует о значительном снижении доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета на 2015 год (с 51,2 процента до 45,3 процента).
Однако, Счетная палата указывает на сохранение тенденции зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов, вследствие увеличения доли ненефтегазового дефицита федерального бюджета в ВВП на 0,9 процентного пункта (с 10,5 процента от 1 1,4 процента).
Темпы прироста доходов к предыдущему году также снижаются: по нефтегазовым доходам на 27,7 процента и ненефтегазовым на 8,1 процента.
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты и отмечает, что влияние отдельных макроэкономических факторов носит разнонаправленный характер.
Так, увеличение прогнозируемого курса доллара США по отношению к рублю, изменение прогнозируемых объемов экспорта по кругу товаров, учитываемых ФТС России, вследствие чего уменьшились вычеты по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, увеличение облагаемых объемов экспорта товаров, выработанных из нефти, увеличение налогооблагаемых объемов добычи прочих полезных ископаемых и прочие факторы приведут к росту доходов на 2 637,8 млрд. рублей;
Снижение прогнозируемой мировой цены на нефть марки "Юралс", прогнозируемого объема ВВП, снижение прогнозируемых объемов импорта по кругу товаров, учитываемых ФТС России, снижение прогнозируемых цен на газ природный, облагаемых объемов экспорта нефти и газа природного, объемов реализации подакцизных товаров, изменение налогооблагаемых объемов добычи углеводородного сырья (снижение добычи газа горючего природного и увеличение добычи нефти) уменьшат доходы на 5 159,4 млрд.
рублей.
Поступления по купонным доходам, получаемым Г К "Агентство по страхованию вкладов"по облигациям федерального займа, а также субординированным облигациям российских банков в связи с принятым в 2014 году решением по докапитализации банковской системы, рост доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, увеличение поступления процентов по государственным кредитам, изменение структуры налоговой базы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль организаций и прочие факторы увеличивают доходы федерального бюджета на 293,4 млрд. рублей.
Счетная палата отмечает, что в рамках данных макроэкономических показателей, сокращение доходов федерального бюджета более чем на 2,5 триллиона рублей представляется обоснованным. Однако расчеты и часть обоснований предлагаемых изменений в материалах, представленных с законопроектом, не приводятся. Отсутствие указанных материалов не позволяет оценить достоверность предлагаемых изменений.
Расходы федерального бюджета сокращаются на 298,1 млрд. рублей (0,8 процента к ВВП), при этом в результате снижения прогнозируемого объема ВВП на 4 379,5 млрд. рублей отношение расходов к ВВП составит 20,8 процента, что на 0,8 процента к ВВП выше первоначально утвержденных.
Президентом Российской Федерации поставлена задача обеспечить сокращение в 2015 - 2017 годах расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5 процентов в реальном выражении (Перечень поручений Президента Российской Федерации от 05.12.2014 № Пр-2821 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года).
Согласно пояснительной записке уменьшение расходов федерального
бюджета, утвержденных Федеральным законом № 384-ФЗ на 2015 год,
предусматривается исходя из общих подходов по соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета на 10 процентов (за исключением бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, национальную оборону и национальную безопасность, обеспечение лекарственными средствами, государственную поддержку
сельскохозяйственного производства, строительство (реконструкцию) стадионов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования по специальностям и направлениям подготовки, оплату труда послов Российской Федерации, судей и работников органов судебной системы, органов законодательной власти).
В пояснительной записке к законопроекту расчет темпа роста расходов приведен исходя из прогнозного уровня среднегодовой инфляции 15,8 процента в 2015 году и составляет 95 процентов, в том числе расходов без учета расходов на национальную оборону и национальную безопасность — 92,3 процента.
По расчетам Счетной палаты, реальные темпы роста расходов федерального бюджета с использованием индекса-дефлятора ВВП (106,2 процента) в 2015 году по сравнению с 2014 годом составляют 103,6 процента, в том числе расходы федерального бюджета без учета расходов на национальную оборону и национальную безопасность - рост на 100,7 процента.
Счетная палата отмечает, что значительное отличие в полученных результатах обусловлено тем, что среднегодовой уровень инфляции превышает индекс-дефлятор ВВП на 9,6 процентного пункта. При этом индекс потребительских цен в отличие от индекса-дефлятора ВВП учитывает изменение цен только в розничной торговле и по платным услугам населению, но не учитывает изменение цен в оптовой торговле, где осуществляются основные закупки за счет бюджетных ассигнований, и в строительстве.
Уменьшение доходов на 2 542 624,1 млн. рублей и сокращение расходов федерального бюджета на 298 034,8 млн. рублей приведут к значительному росту дефицита федерального бюджета (на 2 244 589,3 млн. рублей), который составит 2 675 308,0 млн. рублей, или 3,7 процента ВВП.
В связи с увеличением в 6,2 раза дефицита федерального бюджета предусматривается соответствующее увеличение источников его финансирования в сумме 2 244 589,4 млн. рублей (в 6,2 раза).
Указанное увеличение сложилось за счет увеличения источников внутреннего финансирования - с 367 419,4 млн. рублей до 3 025 180,7 млн. рублей, или на 2 657 761,3 млн. рублей (в 8,2 раза) и уменьшения источников внешнего финансирования — с 63 299,3 млн. рублей, до (-) 349 872,7 млн. рублей.
Согласно законопроекту основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета будут являться средства Резервного фонда в размере 3 074,1 млрд. рублей, средства Фонда национального благосостояния (софинансирование пенсионных накоплений граждан) - 19,7 млрд. рублей и государственные внутренние заимствования.
Согласно пояснительной записке законопроект предусматривает сохранение нормы (пункт 4 статьи 21 Федерального закона № 384-ФЗ), устанавливающей, что в соответствии с решением Правительства Российской Федерации средства Резервного фонда в размере до 500 млрд. рублей могут направляться на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году ненефтегазовых доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета (из указанной нормы исключается только положение о замещении дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в связи с их исключением этих доходов из законопроекта).
Сохранение дополнительного права использования средств Резервного фонда предусматривается в случае реализации дополнительных экономических рисков, в результате объем Резервного фонда может сократиться на 500 млрд. рублей с 2 621,9 млрд. рублей (на конец 2015 года) до 2 121,9 млрд. рублей.
В своем заключении на законопроект Счетная палата обращает внимание, что в соответствии с пунктом 4 статьи 21 Федерального закона № 384-ФЗ распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 1 февраля 2015 г. № 196-р часть средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах в Банке России в указанном размере уже использованы в феврале 2015 года на замещение ненефтегазовых доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а вырученные средства зачислены на единый счет федерального бюджета в целях замещения не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Планируемыми изменениями предполагается полный отказ от привлечения в 2015 году внешних заимствований в виде государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте (263,9 млрд. рублей или эквивалент 7 ООО,О млн. долларов США), объем привлечения внутренних заимствований остается неизменным (1 ООО 769,6 млн. рублей).
Комитет поддерживает мнение Счетной палаты, в части наличия рисков непривлечения внутренних заимствований в заданных объемах в 2015 году. Следует отметить, что в 2012 - 2014 годах наметилась устойчивая тенденция по значительному недовыполнению Программы государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг. Это, в частности, подтверждается исполнением в 2014 году Программы государственных внутренних заимствований в части размещения государственных ценных бумаг, которое (без учета некассовой операции по
передаче облигаций федерального займа в размере 1 000,0 млрд. рублей) фактически составило 348 933,5 млн. рублей, или 52,8 процента запланированного объема.
Законопроектом предусмотрено уменьшение объема компенсационных выплат по сбережениям граждан Российской Федерации на 41 600,0 млн. рублей в связи с тем, что в 2011 - 2015 годах не предусматривалось расширение возрастных категорий граждан, имеющих право на получение компенсации в 3-кратном размере остатка вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования.
13 законопроекте сокращены объемы поступлений в федеральный бюджет средств от продажи акций и иных форм участия в капитале с 158 500,0 млн. рублей до 15 ООО,О млн. рублей.
Счетная палата отмечает, что указанный объем поступлений соответствует ожидаемому объему поступлений средств от продажи находящихся в федеральной собственности отдельных пакетов крупных инвестиционно привлекательных компаний (12,0 млрд. рублей) и объему поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации федеральною имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, установленному Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества и основными направлениями приватизации федерального имущества на 2014 -2016 годы (3,0 млрд. рублей ежегодно).
Комитет считает необходимым указать, что по результатам проведенного Счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия "Оценка эффективности приватизации федерального имущества за 2010 - 2014 годы, в том числе последующих инвестиций в виде взносов в уставные капиталы акционерных обществ"установлено отсутствие взаимосвязи между натуральными и финансовыми показателями планов (программ) приватизации и плановыми бюджетными заданиями по источникам внутреннего финансирования федерального бюджета. Таким образом, в отсутствие расчетных обоснований предлагаемое законопроектом сокращение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в части поступлений от приватизации акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, представляется необоснованным. В законопроекте уточнен объем Резервного фонда на начало года вследствие значительного изменения валютных курсов с 3 499,5 млрд. рублей до 4 945,5 млрд. рублей с увеличением на 1 446,0 млрд. рублей.
Нормативная величина Резервного фонда, определяемая согласно статье 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации исходя из 7 процентов уточненного прогноза объема ВВП на 2015 год, уменьшена на 306 530,0 млн. рублей и составляет 5 1 18 330,0 млн. рублей.
В течение текущего года ожидается прирост поступлений от курсовой разницы в сумме 348,3 млрд. рублей, а также поступление дополнительных нефтегазовых доходов 2014 года, подлежащих зачислению до 1 октября 2015 года в сумме 402,2 млрд. рублей.
Согласно пояснительной записке прогнозируется, что к концу года объем Резервного фонда может сократиться до 2 510,2 млрд. рублей в результате использования его средств на финансирование дефицита федерального бюджета.
В случае невозможности в действующей экономической и политической ситуации осуществления внутренних заимствований и использования для их замещения средств Резервного фонда в объеме 500,0 млрд. рублей его размер на 1 января 2016 года составит 2 121,9 млрд. рублей, что, как отмечает Счетная палата, увеличивает риски достижения сбалансированности федерального бюджета в 2016 - 2017 годах.
Законопроектом также уточняется объем Фонда национального благосостояния, который составил на начало года 4 388,1 млрд. рублей, с приростом в 1 199,1 млрд. рублей.
Зачисление дополнительных нефтегазовых доходов в Фонд в текущем году не планируется. Увеличение объема Фонда будет связано исключительно с курсовой разницей, прирост по данной статье планируется в размере 229,9 млрд. рублей.
Будет продолжено использование средств Фонда на финансирование крупных инфраструктурных проектов. К концу 2015 года объем средств Фонда,
размещенных в финансовые активы Российской Федерации, заметно увеличится и составит 1 038 млрд. рублей.
По итогам 2015 года объем Фонда вырастет до 4 618,4 млрд. рублей, или 6,0 процента к ВВП.
Государственный долг Российской Федерации на конец 2015 года прогнозируется в объеме 11 352,9 млрд. рублей, что составит 15,5 процента ВВП и увеличится на 1 703,8 млрд. рублей по сравнению с первоначально учтенным Законом о федеральном бюджете.
При этом, государственный внутренний долг Российской Федерации на 1 января 2016 года увеличится по сравнению с уровнем, утвержденным Законом, на 901,4 млрд. рублей и составит 8 119,9 млрд. рублей. Такое увеличение связано с размещением в декабре 2014 года облигаций федерального займа в объеме 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК "Агентство по страхованию вкладов", а также увеличением объема предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2015 году.
В связи с отказом в 2015 году от государственных внешних заимствований Российской Федерации на международных рынках капитала, а также уточнением объема государственного долга по государственным гарантиям в иностранной валюте государственный внешний долг Российской Федерации на конец 2015 года сократится по сравнению с уровнем, утвержденным Законом, на 11,4 млрд. долларов США с 64,0 млрд. долларов США до 52,6 млрд. долларов США. Вместе с тем, в связи с изменением параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, государственный внешний долг Российской Федерации в рублевом эквиваленте увеличится на 802,4 млрд. рублей или на 33,0 процента и составит 3 233,0 млрд. рублей.
Несмотря на уменьшение верхнего предела внешнего долга РОССИЙСКОЙ Федерации, с учетом его роста в рублевом эквиваленте в процентном отношении к ВВП указанный показатель увеличится на 1,3 процента и составит 4,4 процента.
Эксперты Высшей школы экономики отмечают повышенные риски связанные с высоким уровнем корпоративной задолженности. По оценке ЦБ РФ, на начало 2015 года внешний долг финансовых и нефинансовых корпораций Российской Федерации, то есть их рублевые и валютные обязательства перед нерезидентами, составлял 547,6 млрд. долларов США (29,3 процента ВВП, или 97,7 процента экспорта товаров и услуг). Абсолютная величина задолженности сократилась в 2014 году впервые после 2009 года (падение составило 15,9 процента с отметки 651,2 млрд. долларов США на начало 2014 года). На долю банков в настоящее время приходится около 31 процента корпоративного внешнего долга, оставшуюся часть составляют долги нефинансовых организаций.