Стенограмма заседания ГД 17.12.14 Отчет о законодательстве Коновалов Клишас Плигин Хабриева - окончание
Председательствует Председатель Государственной Думы С. Е.Нарышкин
Председательствующий. Спасибо, Валерий Дмитриевич. Спасибо за выступление. Я бы мог вам ещё минут 10 добавить, если вы продолжите говорить о могуществе парламента. Спасибо.
Я приглашаю к микрофону Александра Владимировича Коновалова, Министра юстиции Российской Федерации. Пожалуйста.
Коновалов А. В., Министр юстиции Российской Федерации.
Уважаемые депутаты Государственной Думы! Подготовленный и представленный на обсуждение отчёт о состоянии российского законодательства в 2014 году, на наш взгляд, является крайне актуальным и содержит системный анализ развития российского законодательства, в том числе с учётом всех тех особенностей, которые обусловливали законотворческий процесс в уходящем году.
Как уже говорил Председатель Государственной Думы в своём выступлении: важным моментом в этой законотворческой работе была интеграция в законодательную и правоприменительную систему Российской Федерации новых субъектов Федерации, которые вошли в состав России в текущем году, Министерство юстиции в этой работе также принимало участие.
Одним из приоритетных направлений деятельности нашего министерства в 2014 году, по-прежнему, оставалась защита прав и законных интересов граждан.
В этом году Президентом Российской Федерации уже подписано было семь законов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда и Европейского Суда по правам человека. А сейчас в Государственной Думе находится 10 законопроектов подготовленных во исполнение решений этих судов.
В целом, и это, кстати, отмечается в Отчёте, в последнее время значительно улучшилась ситуация с исполнением решений Конституционного Суда, в то же время есть решения, по которым принятие необходимых законов задерживается.
Законодатель установил шестимесячный срок для внесения соответствующего законопроекта в Государственную Думу. Надо признать, что этот срок гораздо более адекватен, чем ранее предусматривавшийся, но при этом сроки рассмотрения палатами Федерального Собрания таких законопроектов не установлены. Поэтому представляется, что в каком-то либо порядке должен быть определён приоритетный, первоочередной порядок рассмотрения таких законопроектов.
В Год 150-летия знаменитых уставов гражданского и уголовного судопроизводства России, символическим образом в Российской Федерации произошёл новый этап судебной реформы в виде объединения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда. Этому тоже посвящен отдельный раздел отчёта, в котором отражены основные законодательные акты, обеспечивающие данный процесс. Наше министерство также участвовало в этом рассмотрении, в этой подготовке.
Также необходимо отметить, что работа в рамках судебной реформы министерством реализуется в основном по трём приоритетным направлениям -это обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах, в первую очередь за счёт оптимизации судебно-экспертной деятельности. Это, безусловно, исполнение судебных решений, и создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам имущественного вреда, причинённого неэффективным судопроизводством.
Особо коснусь вопросов судебно-экспертной деятельности. Сейчас на стадии подготовки к рассмотрению во втором чтении в Государственной Думе находится подготовленный министерством законопроект о судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации. Это очень важный законопроект. Он содержит целый ряд важных инструментов, которые определяют механизмы организационного, научно-методического, кадрового обеспечения деятельности судебно-экспертных организаций и их подразделений, положение о международном сотрудничестве в сфере использования специальных знаний в судопроизводстве, поэтому особо отмечаю важность этого законопроекта для судебной системы России.
Также отмечу подготовленный, разработанный и внесённый в Правительство Российской Федерации, обсуждение состоится, буквально, на днях, законопроект, который направлен на совершенствование правового регулирования в применении электронных документов в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве, а также на обеспечение возможности использования электронного документа в качестве доказательств в суде.
Сейчас уже определены основные направления законопроектной деятельности правительства на 2015 год. Соответствующий проект плана законопроектной деятельности подготовлен Минюстом и внесён в правительство. В нём уже учтены положения ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. И задачи, которые поставлены и сформулированы президентом в Послании, нашли отражение в проекте плана.
К социальной сфере в проекте плана относятся 30 законопроектов. 7 направлены на обеспечение устойчивости бюджетной системы и банковской деятельности. Ещё раз законопроектов будут способствовать формированию благоприятной среды для предпринимательской деятельности.
Важно отмстить, что при подготовке плана уже второй год подряд крайне важное значение имели результаты мониторинга правоприменения, который проводился министерством в соответствии с указом Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации"и соответствующим постановлением правительства Российской Федерации, утверждающим методику такой работы.
Необходимо отметить активное участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации этого указа.
Например, план мониторинга правоприменения на следующий 2015 год на 75 процентов составлен по предложениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Важным положительным моментом в данной работе является также большое количество предложений, которое поступает в этой связи от субъектов Российской Федерации. Они, соответственно, основаны на результатах взаимодействия с институтами гражданского общества. Уверены в том, что и парламент России также может активно продолжать работу в данном направлении, тем более, что обсуждаемый сегодня отчёт как раз и является одним из очень важных шагов в контексте именно такого мониторинга.
Сегодня необходимо акцентировать внимание правоприменителей, органов, которые готовят законопроекты, на качественном и всестороннем изучении материалов, полученных в ходе анализа правоприменительной практики, использовании как можно большего количества источников информации о правоприменительной практике, применении единых подходов при оценке полученных результатов.
Неотъемлемой составляющей функционирования правопорядка сегодня является обеспечение доступности правовой информации, развития системы правового просвещения, информирования граждан, включая развитие информационно-правовых ресурсов и обеспечение эффективного функционирования соответствующих информационно-правовых систем. Чем шире будет круг субъектов такого мониторинга, тем большим будет его эффект
и тем большим будет его качество.
В конечном итоге, не подлежит сомнению, что совместное взаимодействие органов государственной власти, науки, бизнес-структур, средств массовой информации и, разумеется, парламентариев позволит обеспечить планирование законотворческого процесса, который будет основываться именно на взвешенном, а не спорадическом подходе к внесению изменений в законодательство с учётом информации о правоприменительной практике.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо, Александр Владимирович. Присаживайтссь. (Аплодисменты.)
Владимир Николаевич Плигин.
Плигин В. Н., председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемый Валерий Дмитриевич! Отчёт
о состоянии российского законодательства в 2014 году является результатом совместного труда Совета законодателей, Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, нашего сотрудничества со многими представителями юридической науки, правовыми и аналитическими Совета Федерации управлениями Государственной Думы и Отчёт констатирует несколько вещей.
Первое. Несомненно, что роль права как регулятора общественных отношений возрастает. Коллизионность и пробельность законодательства минимизируется. Стабильность законодательства отмечается в отчёте и является важнейшим элементом правовой системы. В этой связи главное на данном этапе перейти от стремительно принимаемых законодательных решений к регулированию на основе стратегического видения проблемы, на основе стабильного и устойчивого развития страны.
В отчёте также отмечается расширение политического участия граждан страны в управлении государством. Отрадно констатировать, что всё увеличивается количество форм участия граждан в подготовке законодательных актов, в частности, так есть явление и общественная инициатива.
Несомненно, что нам необходимо систематизировать мониторинг правоприменительной практики. Вместе с тем, Сергей Евгеньевич на этом уже останавливался, вместе с тем, в отчёте отмечается и то, что нам, к сожалению, не удалось выполнить целый ряд задач, которые констатировались в предыдущем отчёте. В частности, до настоящего времени не определены новые подходы к кодификации российского законодательства, не проведена оптимизация законодательного процесса, остаются вопросы в экспертно-аналитической оценке законопроектов. Нами не реализован принцип пакетного принятия поправок.
Уважаемые коллеги, может быть, конечно же, сегодняшнее выступление -не место для теоретических рассуждений, но в то же время позвольте остановиться и на следующем. С нашей точки зрения, есть проблемы в принципе в понимании права или того, что мы относим к праву. Ещё в своё время известный римский юрист Павел Юлий обращал внимание на то, что не из правил выводится право, а из существующего права должны быть созданы правила.
В настоящее время мы произвольно пользуемся, с нашей точки зрения, нормативисгской концепцией при формировании своего представления о праве. У нас складывается впечатление, что весь объём права поглощается совокупностью правовых норм.
Понятно совершенно, что существует общемировая тенденция, когда увеличивается объём именно регулятивного воздействия государства, государственного законотворчества в системе источников права. Но вряд ли норма права является самоцелью, вряд ли предложения нормы права являются самоцелью. Если мы исходим из этого, то, конечно, мы сужаем подход к представлению о праве.
Наш предшественник Сергей Андреевич Муромцев в своё время отмечал: "Право это живой правопорядок, создаваемый правотворческой деятельностью, практической жизнью, потребностями общества". Наш современник, очень известнейший академик Керимов отмечал, что право - это и правовые принципы, это устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики, и многое другое. Поэтому, работая над нормами права, мы, конечно же, должны исходить из широкого представления о праве в принципе и, базируясь на этом представлении, формировать роль и понимание места парламента в этом процессе.
Я не имею права останавливаться на тех замечаниях, которые сделал любезно Валерий Дмитриевич, с точки зрения работы Государственной Думы, подготовки законопроектов. Я думаю, что мы найдём обязательно в рамках научных конференций, поговорим и о соотношении административного и уголовного права. И особенно мы поговорим о том, существуют ли исключительные обстоятельства и как их применять в том случае, когда уменьшается наказание, в том числе административное наказание.
Уважаемые коллеги! Спасибо большое за сотрудничество в подготовке отчёта.
(Аплодисменты.)
Председательствующий. Спасибо, Владимир Николаевич. Приглашаю к микрофону Андрея Александровича Клишаса, председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Пожалуйста, Андрей Александрович.
К. ш шас А. А., председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты Государственной Думы, гости!
Уже сказал и Сергей Евгеньевич в своём выступлении, что мы все, конечно же, осознаём, что необходимость повышения качества законодательных актов, эффективность их реализации, совершенствования, в целом, законодательства Российской Федерации и создание того, что мы называем "единое правовое пространство"с появлением субъектов Федерации новых, это становится всё более и более актуальным, это, собственно говоря, те задачи, которые мы решаем в рамках подготовки данного отчёта.
И я сразу хочу сказать, что мне очень приятно бывает, когда, находясь в регионе, встречаясь со студентами юридических вузов, мы очень часто, я, во всяком случае, получаю именно вопросы по этому отчёту, то есть это действительно документ, который востребован, он пользуется спросом, есть интерес и у профессиональной юридической аудитории, поэтому, я думаю, что мы делаем с вами эту работу не зря.
С 2004 года Совет Федерации начал подготовку этих отчётов совместно тогда с регионами, сегодня у нас, конечно же, новый формат. Мне кажется, что тот формат, который мы совместно с Государственной Думой, нашли, этот формат себя оправдал вполне. И вот мы можете видеть второй в данном формате, наверное, отчёт.
Мы, со своей стороны, проанализировали законодательства субъектов Российской Федерации, более 78 субъектов предоставили нам информацию, которая включает в себя оценку субъектами Федерации принятого федерального законодательства в уходящем году, оценку субъектами Федерации реализации этих норм федерального законодательства, а также предложения от субъектов, которые связаны с совершенствованием федерального законодательства. Здесь я, конечно, абсолютно согласен с Сергеем Евгеньевичем, который сказал в своём выступлении, что, увы, пока ещё многие предложения субъектов, они не находят поддержки Государственной Думы, но я хочу вам сказать, коллеги, что также и в комитетах Совета Федерации, потому что есть проблема с качеством... с подготовкой этих инициатив. Мы это понимаем, мы совместно с коллегами из регионов работаем над этим, я думаю, что при помощи ваших профильных комитетов мы, наверное, можем прийти к ситуации, когда этот процент тех инициатив, которые реализованы, становятся федеральными законами, может быть через какой-то период выше.
Конечно же, все субъекты Федерации, также как и мы с вами, мы работаем исходя из Послания президента, и, в общем, если анализировать региональное законодательство, то мы достаточно чётко видим, что субъекты Федерации также следуют в том направлении, которое указывает президент в своём Послании.
В целом субъекты Федерации оценивают изменение федерального законодательства в тех сферах правового регулирования, которые перечислены в отчёте, положительно. Несмотря на высокую оценку новаций те, которые есть, ряд регионов отмечают, конечно же, и какую-то недостаточность тех правовых норм, которые мы принимаем, может быть, неясность этих норм на эти явления тоже есть.
Я думаю, что нам нужно, ну, совместно работать с вами для того, чтобы таких примеров было, как можно меньше.
В то же время большинство регионов, например, в сфере налогового законодательства отмечают, что те проблемы, которые действительно беспокоят региональный парламент в первую очередь, они остаются нерешёнными, а это наша с вами компетенция. Это то, что касается обеспечения бюджетов субъектов Федерации. Потому что доходы, которые получают субъекты Федерации, к сожалению, не обеспечивают расходных обязательств, а многие из этих расходных обязательств проистекают из положений федеральных законов, которые мы с вами принимаем.
В большинстве субъектов работа по реализации принимаемого федерального законодательства проводится на регулярной основе с последующей концептуальной проработкой и правовым оформлением в форме соответствующих планов реализации тех задач, которые ставили региональные парламенты.
Уважаемые коллеги, я также хочу отметить, что в целом региональные парламенты, конечно же, скажем так, не выходят за пределы собственной компетенции. Но здесь я думаю, когда мы говорим о вопросах совместного ведения, нам нужно более тщательно относиться к процедурам для того, чтобы проводить по ходу принимаемых норм вот ту гармонизацию законодательства, о которой мы все говорим и которая нам необходима.
Уважаемые коллеги, я также отмечу, что правоприменительная практика, она достаточно хорошо показывает те проблемные зоны, об этом говорил в своём выступлении и председатель Конституционного Суда. И я думаю, что вот этот отчёт, собственно говоря, это для нас достаточно такой хороший рабочий в первую очередь материал, который и позволит нам вычленить эти проблемные зоны и работать над их совершенствованием совместно с субъектами Федерации.
Уважаемые коллеги, я, конечно же, хотел бы поблагодарить и Владимира Николаевича Плигина, лично его комитет, другие комитеты Государственной Думы за то, что мы так, мне кажется, достаточно эффективно совместно провели работу над этим отчётом. Я знаю, на Владимира Николаевича легла очень тяжёлая работа по такому финальному редактированию этого текста. Я выражаю за это признательность депутатам Государственной Думы, которые в этом принимали участие, аппарату.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, сегодня Совет Федерации примет соответствующее постановление по итогам рассмотрения. Мы предполагаем, что в этом постановлении будет дана рекомендация субъектам Федерации принять во внимание те отчёты, которые мы..., те выводы, которые мы включили в отчёт, и использовать эти рекомендации в своей деятельности, а также соответствующие будут даны поручения профильным комитетам. Большое спасибо за внимание, коллеги.
Председательствующий. Андрей Александрович, спасибо и за выступление, и за совместную работу по подготовке отчёта.
Я приглашаю к микрофону Талию Ярулловну Хабриеву, вице-президента Российской академии наук, научного руководителя Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы. Пожалуйста.
Хабриева Т. Я., вице-президент Российской академии наук, научный руководитель Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы.
Глубокоуважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые участники высокого собрания! Мой первый вывод может показаться вам неожиданным, потому что многие годы он звучал из уст представителей научной общественности как пожелание. И вот, наконец, я могу это представить как вывод, характеризующий деятельность Государственной Думы. Это укрепление научных основ правотворчества. Это связано и с деятельностью, упомянутого Сергеем Евгеньевичем совета, но это связано и с теми фактами, которые свидетельствуют о сокращении дистанции между выводами юридической науки и конкретной законотворческой практикой.
Второй вывод, второй вывод, он позволяет констатировать, что Государственная Дума сохраняет основной вектор своей деятельности как адаптацию правовых регуляторов применительно к постоянно меняющимся условиям жизни общества и государства, что, правда, находит чаще всего выражение в поправках в действующем законодательстве. А это в свою очередь поддерживает фрагментарность правового регулирования.
Но надо констатировать, что, и отчёт, который мы сегодня обсуждаем, тоже это подтверждает, то, что теперь Государственная Дума пытается переломить ситуацию, и мы видим наличие достаточно большого числа новых правовых решений, то есть полнотекстовых законов.
Вот, например, меня очень впечатляет Закон "О меценатской деятельности", я помню историю этого вопроса. Понятно, что закон "О парламентском контроле"надо на первое место, но я помню историю вопроса этого закона, его упоминая. Или же закон о стратегическом планировании, то же самое.
Следующий вывод, на который я хочу обратить ваше внимание, он, к сожалению, далёк от позитивной оценки, это то, что качество законов, которые принимаются Государственной Думой тем не менее до необходимого уровня недотягивает. Связано это как всегда и чаще всего и главным образом с несоблюдением правил законотворческой техники.
Но появилась новая тенденция, я не буду упоминать, что такое законотворческая техника, вы уже вполне зрелые депутаты, законодатели, вы это знаете.
Но новая тенденция появилась. То, что законодательную технику глубокоуважаемые депутаты стали сводить только к формальному структурированию текста, к использованию тех или иных лексических единиц.
Но ещё более важно, есть ведь фундаментальные требования законодательной техники, это требования о выборе предмета правового регулирования, о выборе оптимальных средств правового воздействия, это то, о чём говорил глубокоуважаемый Валерий Дмитриевич, потому что бесконечное нарастание санкций это не означает повышения эффективности правового регулирования.
И следующий вывод. Следующий вывод касается того, что очень важный принцип правотворчества в любой стране, неважно, к какой правовой традиции она относится, к континентальной, к системе общего права, является сохранение баланса отраслей законодательства.
Так вот, сумела ли Дума, судя вот по этому отчёту, сохранить баланс между отраслями законодательства, в первую очередь традиционными отраслями? Нет, дисбаланс, к сожалению, сохраняется.
И я могу привести конкретные цифры. Согласно отчёту, который тоже меня очень впечатлил, огромная работа проведена Аналитическим управлением Государственной Думы, это то, что 44 процента инициатив посвящены государственному устройству и конституционным правам граждан, и только 23 — экономической политике, 17 — социально-экономической сфере, и 11 — бюджетным вопросам.
Конечно, это здорово, то, что Государственная Дума нацелена на конституционализацию законодательства, то есть реализацию конституционных принципов, ценностей и норм законодательства.
Но без ресурсного обеспечения, без внесения изменений параллельно в бюджетные и иные акты это не будет работать, и потом надо иметь в виду, что структура законодательных инициатив, а значит, баланс отраслей, скажем, в западных странах, она другая.
Я специально, готовясь к этому заседанию, вручную посчитала, что делает Конгресс США 113-го созыва. Вот у них за этот период, как они начали работать, принято 203 законодательных акта, но только 10 процентов посвящено устройству государственной власти и правам граждан. Ещё столько же - внешней политике, а всё остальное - это социально-экономическая сфера. То есть, видите, дисбаланс у них в другую сторону, то есть они отвечают чаяниям, получается, избирателей. И в этой части, я думаю, очень важная задача в будущем, коль скоро мы подводим итоги, чтобы спрогнозировать в будущем, чтобы этот дисбаланс ликвидировать.
И следующее направление. Ещё в 1995 году Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который я ещё и возглавляю, обратил внимание на новые явления в законодательстве, то, что появились новые правовые комплексы. Это не традиционные отрасли, которые были, есть и останутся, конституционная, гражданская, административная, и так дальше, а это те, которые реализуют своё регулятивное воздействие на границе традиционных отраслей, это межотраслевые комплексы.
Они развиваются, и их становится всё больше. И в этой части, я думаю, Государственная Дума, которая, как сказано в отчёте, прошла экватор своей деятельности, то есть эволюция уже позволяет говорить о том, что есть большой опыт и средства к подготовке законопроектов, Государственная Дума могла бы приступить к такому межотраслевому правовому обустройству очень важных для общества и государства объектов. Какой же объект я имею в виду?
Если вы внимательно читали, я уверена, и слушали, и читали Послание президента, там дважды упоминаются проблемы Арктики. Вот совершенно уникальный объект правового регулирования. Это как раз объект, который требует межотраслевого воздействия. То, что я держу в руках, это ещё пахнет типографской краской, во многом это работа, которая проведена инициативно в Институте законодательства и сравнительного правоведения, это "Арктическое право, концепция развития". Подготовлена в короткие сроки, буквально три недели, такая "дорожная карта", что надо сделать.
Так вот это инспирировано во многом идеями Сергея Евгеньевича Нарышкина, который в своё время поддержал проведение Арктического форума, проводим в Петербурге с Ямало-Ненецкий округом. Так вот инвентаризация, которую мы провели, законодательства, показала, ... 500 актов. 500 актов. А, думаете, сколько там законов, которые имеют отношение к Арктике, к которой мы должны прирастать могуществом? Единицы. Правильно. Всего шесть законов, причём три из них "О коренных малочисленных народах...", а другие три о компенсации выезжающих из северных территорий. Как же освоить без людских ресурсов эти территории?
Если посмотреть на зарубежное законодательство, а мы сравнили с законодательством зарубежных стран, арктических наших законодательств и выяснилось, что у них уровни регулирования намного выше - это всегда почти законом. Так что вам есть чем заниматься, "дорожную карту"мы вам предлагаем.
И я уверена, что Государственная Дума сумеет воплотить мечту Ломоносова о том, что мы будем прирастать не только Сибирью, но и Северным Ледовитым океаном, а это, по сути дела, уже и национальные идеи готовые.
Спасибо за внимание. (Аплодисменты.) Председательствующий. Спасибо, Талия Ярулловна.
Талия Ярулловна, ну вот ваше сравнение количества принимаемых законов у нас и в Соединённых Штатах Америки, посвященных конституционному законодательству и государственному строительству объяснимо, поскольку нашей Конституции всего лишь 21 год, а Конституция Соединённых Штатов Америки, она практически ровесница Крыма, как неотъемлемой части России. (Аплодисменты.) Спасибо.
Коллеги, ну и ещё совсем немножко. О проекте постановления Г'осу дарствен ной Думы "Об Отчёте о состоянии российского законодательства в 2014 году". Владимир Николаевич Плигин, пожалуйста. Микрофон с места.
Плигин ни В. Н. Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги! Проект постановления имеется на руках, я предлагаю принять этот проект постановления. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо. Выносим на "час голосования". Коллеги, я хотел бы поблагодарить ещё раз всех участников сегодняшнего заседания и всех тех, кто работал над подготовкой Отчёта о состоянии российского законодательства. В этой работе принимали участие и депутаты, и сенаторы, и большое количество наших коллег, друзей, экспертов, руководителей научных организаций, правоведов, которые сегодня тоже присутствуют здесь, в зале, на трибунах, на балконах.
И давайте поприветствуем всех участников, всех тех, кто нам помогал. (Аплодисменты.) Спасибо.
У нас осталось 6 минут. Иван Иванович, я вас прошу продолжить ведение, а я провожу гостей. Спасибо.
Из зала. (Не слышно.)
Председательствует Председатель Государственной Думы С. Е.Нарышкин
Председательствующий. Спасибо, Валерий Дмитриевич. Спасибо за выступление. Я бы мог вам ещё минут 10 добавить, если вы продолжите говорить о могуществе парламента. Спасибо.
Я приглашаю к микрофону Александра Владимировича Коновалова, Министра юстиции Российской Федерации. Пожалуйста.
Коновалов А. В., Министр юстиции Российской Федерации.
Уважаемые депутаты Государственной Думы! Подготовленный и представленный на обсуждение отчёт о состоянии российского законодательства в 2014 году, на наш взгляд, является крайне актуальным и содержит системный анализ развития российского законодательства, в том числе с учётом всех тех особенностей, которые обусловливали законотворческий процесс в уходящем году.
Как уже говорил Председатель Государственной Думы в своём выступлении: важным моментом в этой законотворческой работе была интеграция в законодательную и правоприменительную систему Российской Федерации новых субъектов Федерации, которые вошли в состав России в текущем году, Министерство юстиции в этой работе также принимало участие.
Одним из приоритетных направлений деятельности нашего министерства в 2014 году, по-прежнему, оставалась защита прав и законных интересов граждан.
В этом году Президентом Российской Федерации уже подписано было семь законов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда и Европейского Суда по правам человека. А сейчас в Государственной Думе находится 10 законопроектов подготовленных во исполнение решений этих судов.
В целом, и это, кстати, отмечается в Отчёте, в последнее время значительно улучшилась ситуация с исполнением решений Конституционного Суда, в то же время есть решения, по которым принятие необходимых законов задерживается.
Законодатель установил шестимесячный срок для внесения соответствующего законопроекта в Государственную Думу. Надо признать, что этот срок гораздо более адекватен, чем ранее предусматривавшийся, но при этом сроки рассмотрения палатами Федерального Собрания таких законопроектов не установлены. Поэтому представляется, что в каком-то либо порядке должен быть определён приоритетный, первоочередной порядок рассмотрения таких законопроектов.
В Год 150-летия знаменитых уставов гражданского и уголовного судопроизводства России, символическим образом в Российской Федерации произошёл новый этап судебной реформы в виде объединения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда. Этому тоже посвящен отдельный раздел отчёта, в котором отражены основные законодательные акты, обеспечивающие данный процесс. Наше министерство также участвовало в этом рассмотрении, в этой подготовке.
Также необходимо отметить, что работа в рамках судебной реформы министерством реализуется в основном по трём приоритетным направлениям -это обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах, в первую очередь за счёт оптимизации судебно-экспертной деятельности. Это, безусловно, исполнение судебных решений, и создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам имущественного вреда, причинённого неэффективным судопроизводством.
Особо коснусь вопросов судебно-экспертной деятельности. Сейчас на стадии подготовки к рассмотрению во втором чтении в Государственной Думе находится подготовленный министерством законопроект о судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации. Это очень важный законопроект. Он содержит целый ряд важных инструментов, которые определяют механизмы организационного, научно-методического, кадрового обеспечения деятельности судебно-экспертных организаций и их подразделений, положение о международном сотрудничестве в сфере использования специальных знаний в судопроизводстве, поэтому особо отмечаю важность этого законопроекта для судебной системы России.
Также отмечу подготовленный, разработанный и внесённый в Правительство Российской Федерации, обсуждение состоится, буквально, на днях, законопроект, который направлен на совершенствование правового регулирования в применении электронных документов в уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве, а также на обеспечение возможности использования электронного документа в качестве доказательств в суде.
Сейчас уже определены основные направления законопроектной деятельности правительства на 2015 год. Соответствующий проект плана законопроектной деятельности подготовлен Минюстом и внесён в правительство. В нём уже учтены положения ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. И задачи, которые поставлены и сформулированы президентом в Послании, нашли отражение в проекте плана.
К социальной сфере в проекте плана относятся 30 законопроектов. 7 направлены на обеспечение устойчивости бюджетной системы и банковской деятельности. Ещё раз законопроектов будут способствовать формированию благоприятной среды для предпринимательской деятельности.
Важно отмстить, что при подготовке плана уже второй год подряд крайне важное значение имели результаты мониторинга правоприменения, который проводился министерством в соответствии с указом Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации"и соответствующим постановлением правительства Российской Федерации, утверждающим методику такой работы.
Необходимо отметить активное участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации этого указа.
Например, план мониторинга правоприменения на следующий 2015 год на 75 процентов составлен по предложениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Важным положительным моментом в данной работе является также большое количество предложений, которое поступает в этой связи от субъектов Российской Федерации. Они, соответственно, основаны на результатах взаимодействия с институтами гражданского общества. Уверены в том, что и парламент России также может активно продолжать работу в данном направлении, тем более, что обсуждаемый сегодня отчёт как раз и является одним из очень важных шагов в контексте именно такого мониторинга.
Сегодня необходимо акцентировать внимание правоприменителей, органов, которые готовят законопроекты, на качественном и всестороннем изучении материалов, полученных в ходе анализа правоприменительной практики, использовании как можно большего количества источников информации о правоприменительной практике, применении единых подходов при оценке полученных результатов.
Неотъемлемой составляющей функционирования правопорядка сегодня является обеспечение доступности правовой информации, развития системы правового просвещения, информирования граждан, включая развитие информационно-правовых ресурсов и обеспечение эффективного функционирования соответствующих информационно-правовых систем. Чем шире будет круг субъектов такого мониторинга, тем большим будет его эффект
и тем большим будет его качество.
В конечном итоге, не подлежит сомнению, что совместное взаимодействие органов государственной власти, науки, бизнес-структур, средств массовой информации и, разумеется, парламентариев позволит обеспечить планирование законотворческого процесса, который будет основываться именно на взвешенном, а не спорадическом подходе к внесению изменений в законодательство с учётом информации о правоприменительной практике.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо, Александр Владимирович. Присаживайтссь. (Аплодисменты.)
Владимир Николаевич Плигин.
Плигин В. Н., председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемый Валерий Дмитриевич! Отчёт
о состоянии российского законодательства в 2014 году является результатом совместного труда Совета законодателей, Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, нашего сотрудничества со многими представителями юридической науки, правовыми и аналитическими Совета Федерации управлениями Государственной Думы и Отчёт констатирует несколько вещей.
Первое. Несомненно, что роль права как регулятора общественных отношений возрастает. Коллизионность и пробельность законодательства минимизируется. Стабильность законодательства отмечается в отчёте и является важнейшим элементом правовой системы. В этой связи главное на данном этапе перейти от стремительно принимаемых законодательных решений к регулированию на основе стратегического видения проблемы, на основе стабильного и устойчивого развития страны.
В отчёте также отмечается расширение политического участия граждан страны в управлении государством. Отрадно констатировать, что всё увеличивается количество форм участия граждан в подготовке законодательных актов, в частности, так есть явление и общественная инициатива.
Несомненно, что нам необходимо систематизировать мониторинг правоприменительной практики. Вместе с тем, Сергей Евгеньевич на этом уже останавливался, вместе с тем, в отчёте отмечается и то, что нам, к сожалению, не удалось выполнить целый ряд задач, которые констатировались в предыдущем отчёте. В частности, до настоящего времени не определены новые подходы к кодификации российского законодательства, не проведена оптимизация законодательного процесса, остаются вопросы в экспертно-аналитической оценке законопроектов. Нами не реализован принцип пакетного принятия поправок.
Уважаемые коллеги, может быть, конечно же, сегодняшнее выступление -не место для теоретических рассуждений, но в то же время позвольте остановиться и на следующем. С нашей точки зрения, есть проблемы в принципе в понимании права или того, что мы относим к праву. Ещё в своё время известный римский юрист Павел Юлий обращал внимание на то, что не из правил выводится право, а из существующего права должны быть созданы правила.
В настоящее время мы произвольно пользуемся, с нашей точки зрения, нормативисгской концепцией при формировании своего представления о праве. У нас складывается впечатление, что весь объём права поглощается совокупностью правовых норм.
Понятно совершенно, что существует общемировая тенденция, когда увеличивается объём именно регулятивного воздействия государства, государственного законотворчества в системе источников права. Но вряд ли норма права является самоцелью, вряд ли предложения нормы права являются самоцелью. Если мы исходим из этого, то, конечно, мы сужаем подход к представлению о праве.
Наш предшественник Сергей Андреевич Муромцев в своё время отмечал: "Право это живой правопорядок, создаваемый правотворческой деятельностью, практической жизнью, потребностями общества". Наш современник, очень известнейший академик Керимов отмечал, что право - это и правовые принципы, это устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики, и многое другое. Поэтому, работая над нормами права, мы, конечно же, должны исходить из широкого представления о праве в принципе и, базируясь на этом представлении, формировать роль и понимание места парламента в этом процессе.
Я не имею права останавливаться на тех замечаниях, которые сделал любезно Валерий Дмитриевич, с точки зрения работы Государственной Думы, подготовки законопроектов. Я думаю, что мы найдём обязательно в рамках научных конференций, поговорим и о соотношении административного и уголовного права. И особенно мы поговорим о том, существуют ли исключительные обстоятельства и как их применять в том случае, когда уменьшается наказание, в том числе административное наказание.
Уважаемые коллеги! Спасибо большое за сотрудничество в подготовке отчёта.
(Аплодисменты.)
Председательствующий. Спасибо, Владимир Николаевич. Приглашаю к микрофону Андрея Александровича Клишаса, председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Пожалуйста, Андрей Александрович.
К. ш шас А. А., председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты Государственной Думы, гости!
Уже сказал и Сергей Евгеньевич в своём выступлении, что мы все, конечно же, осознаём, что необходимость повышения качества законодательных актов, эффективность их реализации, совершенствования, в целом, законодательства Российской Федерации и создание того, что мы называем "единое правовое пространство"с появлением субъектов Федерации новых, это становится всё более и более актуальным, это, собственно говоря, те задачи, которые мы решаем в рамках подготовки данного отчёта.
И я сразу хочу сказать, что мне очень приятно бывает, когда, находясь в регионе, встречаясь со студентами юридических вузов, мы очень часто, я, во всяком случае, получаю именно вопросы по этому отчёту, то есть это действительно документ, который востребован, он пользуется спросом, есть интерес и у профессиональной юридической аудитории, поэтому, я думаю, что мы делаем с вами эту работу не зря.
С 2004 года Совет Федерации начал подготовку этих отчётов совместно тогда с регионами, сегодня у нас, конечно же, новый формат. Мне кажется, что тот формат, который мы совместно с Государственной Думой, нашли, этот формат себя оправдал вполне. И вот мы можете видеть второй в данном формате, наверное, отчёт.
Мы, со своей стороны, проанализировали законодательства субъектов Российской Федерации, более 78 субъектов предоставили нам информацию, которая включает в себя оценку субъектами Федерации принятого федерального законодательства в уходящем году, оценку субъектами Федерации реализации этих норм федерального законодательства, а также предложения от субъектов, которые связаны с совершенствованием федерального законодательства. Здесь я, конечно, абсолютно согласен с Сергеем Евгеньевичем, который сказал в своём выступлении, что, увы, пока ещё многие предложения субъектов, они не находят поддержки Государственной Думы, но я хочу вам сказать, коллеги, что также и в комитетах Совета Федерации, потому что есть проблема с качеством... с подготовкой этих инициатив. Мы это понимаем, мы совместно с коллегами из регионов работаем над этим, я думаю, что при помощи ваших профильных комитетов мы, наверное, можем прийти к ситуации, когда этот процент тех инициатив, которые реализованы, становятся федеральными законами, может быть через какой-то период выше.
Конечно же, все субъекты Федерации, также как и мы с вами, мы работаем исходя из Послания президента, и, в общем, если анализировать региональное законодательство, то мы достаточно чётко видим, что субъекты Федерации также следуют в том направлении, которое указывает президент в своём Послании.
В целом субъекты Федерации оценивают изменение федерального законодательства в тех сферах правового регулирования, которые перечислены в отчёте, положительно. Несмотря на высокую оценку новаций те, которые есть, ряд регионов отмечают, конечно же, и какую-то недостаточность тех правовых норм, которые мы принимаем, может быть, неясность этих норм на эти явления тоже есть.
Я думаю, что нам нужно, ну, совместно работать с вами для того, чтобы таких примеров было, как можно меньше.
В то же время большинство регионов, например, в сфере налогового законодательства отмечают, что те проблемы, которые действительно беспокоят региональный парламент в первую очередь, они остаются нерешёнными, а это наша с вами компетенция. Это то, что касается обеспечения бюджетов субъектов Федерации. Потому что доходы, которые получают субъекты Федерации, к сожалению, не обеспечивают расходных обязательств, а многие из этих расходных обязательств проистекают из положений федеральных законов, которые мы с вами принимаем.
В большинстве субъектов работа по реализации принимаемого федерального законодательства проводится на регулярной основе с последующей концептуальной проработкой и правовым оформлением в форме соответствующих планов реализации тех задач, которые ставили региональные парламенты.
Уважаемые коллеги, я также хочу отметить, что в целом региональные парламенты, конечно же, скажем так, не выходят за пределы собственной компетенции. Но здесь я думаю, когда мы говорим о вопросах совместного ведения, нам нужно более тщательно относиться к процедурам для того, чтобы проводить по ходу принимаемых норм вот ту гармонизацию законодательства, о которой мы все говорим и которая нам необходима.
Уважаемые коллеги, я также отмечу, что правоприменительная практика, она достаточно хорошо показывает те проблемные зоны, об этом говорил в своём выступлении и председатель Конституционного Суда. И я думаю, что вот этот отчёт, собственно говоря, это для нас достаточно такой хороший рабочий в первую очередь материал, который и позволит нам вычленить эти проблемные зоны и работать над их совершенствованием совместно с субъектами Федерации.
Уважаемые коллеги, я, конечно же, хотел бы поблагодарить и Владимира Николаевича Плигина, лично его комитет, другие комитеты Государственной Думы за то, что мы так, мне кажется, достаточно эффективно совместно провели работу над этим отчётом. Я знаю, на Владимира Николаевича легла очень тяжёлая работа по такому финальному редактированию этого текста. Я выражаю за это признательность депутатам Государственной Думы, которые в этом принимали участие, аппарату.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, сегодня Совет Федерации примет соответствующее постановление по итогам рассмотрения. Мы предполагаем, что в этом постановлении будет дана рекомендация субъектам Федерации принять во внимание те отчёты, которые мы..., те выводы, которые мы включили в отчёт, и использовать эти рекомендации в своей деятельности, а также соответствующие будут даны поручения профильным комитетам. Большое спасибо за внимание, коллеги.
Председательствующий. Андрей Александрович, спасибо и за выступление, и за совместную работу по подготовке отчёта.
Я приглашаю к микрофону Талию Ярулловну Хабриеву, вице-президента Российской академии наук, научного руководителя Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы. Пожалуйста.
Хабриева Т. Я., вице-президент Российской академии наук, научный руководитель Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы.
Глубокоуважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые участники высокого собрания! Мой первый вывод может показаться вам неожиданным, потому что многие годы он звучал из уст представителей научной общественности как пожелание. И вот, наконец, я могу это представить как вывод, характеризующий деятельность Государственной Думы. Это укрепление научных основ правотворчества. Это связано и с деятельностью, упомянутого Сергеем Евгеньевичем совета, но это связано и с теми фактами, которые свидетельствуют о сокращении дистанции между выводами юридической науки и конкретной законотворческой практикой.
Второй вывод, второй вывод, он позволяет констатировать, что Государственная Дума сохраняет основной вектор своей деятельности как адаптацию правовых регуляторов применительно к постоянно меняющимся условиям жизни общества и государства, что, правда, находит чаще всего выражение в поправках в действующем законодательстве. А это в свою очередь поддерживает фрагментарность правового регулирования.
Но надо констатировать, что, и отчёт, который мы сегодня обсуждаем, тоже это подтверждает, то, что теперь Государственная Дума пытается переломить ситуацию, и мы видим наличие достаточно большого числа новых правовых решений, то есть полнотекстовых законов.
Вот, например, меня очень впечатляет Закон "О меценатской деятельности", я помню историю этого вопроса. Понятно, что закон "О парламентском контроле"надо на первое место, но я помню историю вопроса этого закона, его упоминая. Или же закон о стратегическом планировании, то же самое.
Следующий вывод, на который я хочу обратить ваше внимание, он, к сожалению, далёк от позитивной оценки, это то, что качество законов, которые принимаются Государственной Думой тем не менее до необходимого уровня недотягивает. Связано это как всегда и чаще всего и главным образом с несоблюдением правил законотворческой техники.
Но появилась новая тенденция, я не буду упоминать, что такое законотворческая техника, вы уже вполне зрелые депутаты, законодатели, вы это знаете.
Но новая тенденция появилась. То, что законодательную технику глубокоуважаемые депутаты стали сводить только к формальному структурированию текста, к использованию тех или иных лексических единиц.
Но ещё более важно, есть ведь фундаментальные требования законодательной техники, это требования о выборе предмета правового регулирования, о выборе оптимальных средств правового воздействия, это то, о чём говорил глубокоуважаемый Валерий Дмитриевич, потому что бесконечное нарастание санкций это не означает повышения эффективности правового регулирования.
И следующий вывод. Следующий вывод касается того, что очень важный принцип правотворчества в любой стране, неважно, к какой правовой традиции она относится, к континентальной, к системе общего права, является сохранение баланса отраслей законодательства.
Так вот, сумела ли Дума, судя вот по этому отчёту, сохранить баланс между отраслями законодательства, в первую очередь традиционными отраслями? Нет, дисбаланс, к сожалению, сохраняется.
И я могу привести конкретные цифры. Согласно отчёту, который тоже меня очень впечатлил, огромная работа проведена Аналитическим управлением Государственной Думы, это то, что 44 процента инициатив посвящены государственному устройству и конституционным правам граждан, и только 23 — экономической политике, 17 — социально-экономической сфере, и 11 — бюджетным вопросам.
Конечно, это здорово, то, что Государственная Дума нацелена на конституционализацию законодательства, то есть реализацию конституционных принципов, ценностей и норм законодательства.
Но без ресурсного обеспечения, без внесения изменений параллельно в бюджетные и иные акты это не будет работать, и потом надо иметь в виду, что структура законодательных инициатив, а значит, баланс отраслей, скажем, в западных странах, она другая.
Я специально, готовясь к этому заседанию, вручную посчитала, что делает Конгресс США 113-го созыва. Вот у них за этот период, как они начали работать, принято 203 законодательных акта, но только 10 процентов посвящено устройству государственной власти и правам граждан. Ещё столько же - внешней политике, а всё остальное - это социально-экономическая сфера. То есть, видите, дисбаланс у них в другую сторону, то есть они отвечают чаяниям, получается, избирателей. И в этой части, я думаю, очень важная задача в будущем, коль скоро мы подводим итоги, чтобы спрогнозировать в будущем, чтобы этот дисбаланс ликвидировать.
И следующее направление. Ещё в 1995 году Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который я ещё и возглавляю, обратил внимание на новые явления в законодательстве, то, что появились новые правовые комплексы. Это не традиционные отрасли, которые были, есть и останутся, конституционная, гражданская, административная, и так дальше, а это те, которые реализуют своё регулятивное воздействие на границе традиционных отраслей, это межотраслевые комплексы.
Они развиваются, и их становится всё больше. И в этой части, я думаю, Государственная Дума, которая, как сказано в отчёте, прошла экватор своей деятельности, то есть эволюция уже позволяет говорить о том, что есть большой опыт и средства к подготовке законопроектов, Государственная Дума могла бы приступить к такому межотраслевому правовому обустройству очень важных для общества и государства объектов. Какой же объект я имею в виду?
Если вы внимательно читали, я уверена, и слушали, и читали Послание президента, там дважды упоминаются проблемы Арктики. Вот совершенно уникальный объект правового регулирования. Это как раз объект, который требует межотраслевого воздействия. То, что я держу в руках, это ещё пахнет типографской краской, во многом это работа, которая проведена инициативно в Институте законодательства и сравнительного правоведения, это "Арктическое право, концепция развития". Подготовлена в короткие сроки, буквально три недели, такая "дорожная карта", что надо сделать.
Так вот это инспирировано во многом идеями Сергея Евгеньевича Нарышкина, который в своё время поддержал проведение Арктического форума, проводим в Петербурге с Ямало-Ненецкий округом. Так вот инвентаризация, которую мы провели, законодательства, показала, ... 500 актов. 500 актов. А, думаете, сколько там законов, которые имеют отношение к Арктике, к которой мы должны прирастать могуществом? Единицы. Правильно. Всего шесть законов, причём три из них "О коренных малочисленных народах...", а другие три о компенсации выезжающих из северных территорий. Как же освоить без людских ресурсов эти территории?
Если посмотреть на зарубежное законодательство, а мы сравнили с законодательством зарубежных стран, арктических наших законодательств и выяснилось, что у них уровни регулирования намного выше - это всегда почти законом. Так что вам есть чем заниматься, "дорожную карту"мы вам предлагаем.
И я уверена, что Государственная Дума сумеет воплотить мечту Ломоносова о том, что мы будем прирастать не только Сибирью, но и Северным Ледовитым океаном, а это, по сути дела, уже и национальные идеи готовые.
Спасибо за внимание. (Аплодисменты.) Председательствующий. Спасибо, Талия Ярулловна.
Талия Ярулловна, ну вот ваше сравнение количества принимаемых законов у нас и в Соединённых Штатах Америки, посвященных конституционному законодательству и государственному строительству объяснимо, поскольку нашей Конституции всего лишь 21 год, а Конституция Соединённых Штатов Америки, она практически ровесница Крыма, как неотъемлемой части России. (Аплодисменты.) Спасибо.
Коллеги, ну и ещё совсем немножко. О проекте постановления Г'осу дарствен ной Думы "Об Отчёте о состоянии российского законодательства в 2014 году". Владимир Николаевич Плигин, пожалуйста. Микрофон с места.
Плигин ни В. Н. Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги! Проект постановления имеется на руках, я предлагаю принять этот проект постановления. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо. Выносим на "час голосования". Коллеги, я хотел бы поблагодарить ещё раз всех участников сегодняшнего заседания и всех тех, кто работал над подготовкой Отчёта о состоянии российского законодательства. В этой работе принимали участие и депутаты, и сенаторы, и большое количество наших коллег, друзей, экспертов, руководителей научных организаций, правоведов, которые сегодня тоже присутствуют здесь, в зале, на трибунах, на балконах.
И давайте поприветствуем всех участников, всех тех, кто нам помогал. (Аплодисменты.) Спасибо.
У нас осталось 6 минут. Иван Иванович, я вас прошу продолжить ведение, а я провожу гостей. Спасибо.
Из зала. (Не слышно.)