Так, уважаемые коллеги, 20-й вопрос повестки дня об Отчёте о состоянии российского законодательства в 2014 году.
Председательствует Первый заместитель Председателя Государственной Думы И. И. Мельников
Слово для выступления предоставляется Председателю Государственной Думы Сергею Евгеньевичу Нарышкину.
Нарышкин С. Е., Председатель Государственной Думы, фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый коллеги и гости, в прошлом голу мы отмечали 20-летие Конституции и современного российского парламентаризма, провели большое количество мероприятий и впервые публично представили Отчёт о состоянии отечественного законодательства. Эту практику мы договорились продолжить.
И сегодня обе палаты Федерального Собрания обсуждают очередной документ, причём на площадке Государственной Думы выступит наш коллега сенатор Клишас, а Владимир Николаевич Плигин выступит при обсуждении этого документа в Совете Федерации.
Этот год знаменателен воссоединением Крыма с Россией и образованием двух новых субъектов Российской Федерации.
Один из разделов отчёта посвящен ходу их правовой интеграции, а также правовой истории Крыма, которая тоже свидетельствует, что его возвращение домой было неизбежным и справедливым.
Под российским суверенитетом Крым находился более двух веков, со времён екатерининского манифеста 1783 года. Тогда же был основан Черноморский флот России, который никогда не уходил со своей главной базы - Севастополя. 23 года назад под шумок развала Советского Союза Крым был, по сути, присвоен, аннексирован Украиной. Но для самих крымчан её суверенитет нал полуостровом оставался как минимум спорным.
С точки зрения международного права передача Крыма в 1954 году в состав Украинской Союзной Республики была юридически ничтожной. Кроме того, на полуострове хорошо помнили итоги январского референдума 1991 года, когда более 93 процентов участвующих в референдуме высказались за его суверенитет и широкую автономию в составе союзного государства, но не унитарной Украины.
Добавлю и другое, на протяжении десятилетий у Киева не доходили руки до проблем крымчан. Больше того, и до, и после "оранжевой"революции их языковые права демонстративно пренебрегались, пренебрегались и культурные
и исторические традиции проживающих там народов. Развитие же экономики и инфраструктуры полуострова было просто заброшено.
Наконец что дала крымчанам так называемая победа майдана в феврале этого года? Что они тогда ясно увидели? А увидели они вот что. В Киеве вооружённый переворот. Представители законной власти преследуются, а экстремисты-погромщики объявлены героями. Совершённые ими убийства покрываются, а первое, что сделали оставшиеся в Верховной Раде депутаты, повели атаку на русский язык и национальные меньшинства. Именно такое, крайне опасное развитие событий во многом предопределило и мартовский референдум, и его во многом оглушительные результаты.
Историческое воссоединение исконно русских земель уже названное "крымской весной", состоялось, и сразу же начался процесс их правовой интеграции - интеграции в правовое пространство Российской Федерации.
За эти месяцы Государственная Дума приняла более трёх десятков законов, будут и новые инициативы, в том числе ещё и до конца осенней сессии этого года, поскольку правовая история пишется, буквально, каждый день.
Подчеркну: работа проведена беспрецедентная и по объёму, по сложности и по срокам. И с этой задачей наш созыв справился и справился достойно, что говорит о высоком и профессиональном уровне, и ответственности депутатов Государственной Думы. И хотел бы искренне поблагодарить и депутатов, и сенаторов, и экспертов, которые нам помогали в этом.
И в Отчёте также представлены материалы и по другим отраслям российского права: муниципальному, избирательному, налоговому и другим. А в связи с нынешним Годом культуры особо выделю раздел с анализом законодательства в этой сфере.
И пусть в нём не успела отразиться дискуссия по будущему базовому закону "О культуре"и по налоговым поправкам в развитии принятого нами в октябре закона "О меценатской деятельности", но мы завершаем Год культуры важными правовыми новациями. И в этом заслуга наших коллег, которые, несмотря на многие препятствия, добились ощутимых результатов.
Обращаю особое внимание и на те страницы Отчёта, где говорится о судьбе предыдущих экспертных рекомендаций. На мой взгляд, далеко не всё пока учтено как в части повышения качества законов, так и в переходе к более системной работе по отдельным отраслям права.
Но ведь из таких показателей и складывается оценка нашей национальной юрисдикции, о чём недавно в своём декабрьском Послании ещё раз говорил глава государства.
Требует усиления и координация действий с региональными парламентами. Как субъекты права законодательной инициативы они этим правом активно пользуются, но забывают, порой, проводить на площадке Совета законодателей так называемые "нулевые чтения"своих законопроектов.
В этом году меньше половины из них прошли такую экспертизу, и лишь каждый десятый проект был рекомендован к внесению в Государственную Думу. Отклонённых в Государственной Думе региональных инициатив ещё слишком много и это плохо для репутации всей представительной власти.
Каждый из нас должен сделать из Отчёта нужные выводы, чтобы в следующем году внести свою лепту в подготовку нового такого документа. В качестве его возможных тем я сегодня предложу три, ну а вы, наверняка, дополните и добавите.
Итак, первая из возможных тем - это состояние законодательной базы субъектов Российской Федерации, сравнение качества и темпов развития, анализ их общих тенденций и очевидных особенностей. По при всей специфике •территории правовое пространство страны едино. А значит все уровни законодательного регулирования обязаны развиваться гармонично и без коллизий или пробелов дополнять друг друга. Думаю, добиться этого поможет и Отчёт, который следует готовить совместно с законодательными собраниями российских регионов.
Вторая тема, которую стоит рассмотреть, - это сильные и слабые места отечественной юрисдикции. Я уже частично сказал об этом, добавлю, что президент особо выделил в своём декабрьском Послании нарушение за рубежом прав наших предпринимателей. И, говоря, что там их интересы, цитирую: "ни во что не ставят, а то и вовсе могут ободрать, как липку", президент заключил: "лучшая гарантия - это национальная юрисдикция даже при всех её проблемах". Но, чтобы их решить, нам с вами предстоит комплексная, по сути, всеохватная работа. Нужно последовательно улучшать правовой климат в стране, думая о каждом её гражданине, о миллионах собственников, и правах хозяйствующих субъектов.
Прошу все комитеты Государственной Думы до 1 февраля следующего года дать ясные и обоснованные предложения по своим сферам ведения. Подготовка обобщающего доклада за комитетами, возглавляемыми Павлом Владимировичем Крашенинниковым и Владимиром Николаевичем Плигиным.
С качеством юрисдикции связана и третья, предлагаемая мною, тема это анализ нашего законодательства в части международных договоров, заключённых и ратифицированных Российской Федерацией. Вы знаете, в их развитие нередко требуются корреспондирующие поправки и другие акты, и контроль за исполнением. Подчеркну, это необходимо для укрепления российской юрисдикции и не только из-за непростой международной ситуации. И вот на ней, на международной ситуации, остановлюсь сегодня отдельно.
В этом году она заметно влияла на нашу Думскую повестку, а само международное право понесло серьёзный урон. Между тем, даже при всех его нынешних метаморфозах оно было и остаётся единственным универсальным регулятором, поэтому добиваться его соблюдения всеми государствами просто необходимо. Мы категорически не приемлем растущую привычку ряда стран и, прежде всего, Соединённых Штатов Америки к односторонним действиям в обход международного права. Вопиющим тому примером стали так называемые "антироссийские санкции"со стороны США и группы их сателлитов, и авторы этих решений даже не утруждали себя поиском юридических аргументов.
О кризисе международного права начали говорить и западные эксперты, но даже межпарламентские структуры, казалось бы, просто обязанные стоять на страже международной законности, демонстрируют сегодня крайне неуважительное и непрофессиональное обращение с корпусом международных правовых актов. Так, Парламентская ассамблея Совета Европы уже не первый год попирает букву и дух Устава Совета Европы, насаждая фактическое неравенство между странами, делает невозможным ни достижение между его членами большего единства, как это сказано в Уставе Совета Европы, ни проведение совместных действий на благо всего континента. Это тоже слова из устава. Не говоря уже о разрушении ценностей диалога, приверженностью к которому так гордится Совет Европы.
Нам, российской делегации в Парламентской ассамблее, уже 8 месяцев не дают право голосовать, приняв такое решение без должного анализа международного права.
Юридические аргументы в резолюции Парламентской ассамблеи Совета
Европы вообще крайней редки и подменяются ангажированными оценками, не основанными на фактах и экспертизе. А если и есть в них отсылки к международным документам, то к своим столь же декларативным резолюциям.
Добавлю, что наличие в Совете Европы таких стран-наблюдателей как Соединённые Штаты Америки и Канада отнюдь не повод считать эту европейскую организацию евроатлантической и уж тем более позволять наблюдателям вести себя как надсмотрщикам. Не платя никаких взносов, они лоббируют достаточно грубо и напористо свои интересы, лишь ссорят европейские страны, в итоге разоряют и ослабляют всю Европу. Считаю, что мы, европейцы, обязаны избавить континент от позорного внешнего влияния, чтобы вершить свою судьбу самим, без советов и указов других государств, расположенных за тысячи миль от Европы.
Этого хотим не только мы, а Россия вопреки желаниям некоторых западных партнёров была и остаётся в семье европейских народов. За два десятилетия наши страны настолько сблизились друг с другом, что именно это и пугало Соединённые Штаты и заставило искать пути разобщения европейцев.
Итог такой подрывной работы будет плачевен прежде всего для нынешних так называемых евроинтеграторов. Уроки Украины им никто не забудет. Авторитет Евросоюза уже тает под критикой некоторых и правящих партий, и новых национально ориентированных политиков стран европейского континента.
Через несколько лет они вполне могут сменить нынешних политиков, насквозь зависимых от Соединённых Штатов Америки.
Хотел бы ответственно заявить - мы будем вести диалог со всем миром, развивая и западный, и восточный вектор нашей внешней политики. Россия -европейская страна, а кое-кто, видимо, забыл, что не только торговля, туризм или культурные обмены сделали страны континента неразрывной частью друг друга. Нас успели связать и общие демократические ценности, и долгая работа в целом ряде международных организаций, и принципы построения законодательных систем по канонам континентальной системы права.
Однако Россия не только европейская, но и огромная евразийская страна. И мы будем и дальше последовательно расширять евразийскую интеграцию, укреплять взаимодействие с нашими партнёрами из Шанхайской организации сотрудничества, и с группой государств БРИКС, развивать взаимодействие с другими партнёрами со всех континентов. И никакие интриги недальновидных политиков из ряда стран Европы, из Соединённых Штатов Америки не смогут этому помешать.
Уважаемые коллеги! Всё вышесказанное прямо относится и к развитию нашего национального законодательства. И парламент России обязан эффективно отвечать па внешние вызовы, пользуясь в том числе глубоким знанием современной правовой практики других стран.
Ну, и последнее. Профессиональный парламент просто обязан разбирать по полочкам свои ошибки и чётко видеть реальные достижения. Годовые отчёты о состоянии законодательства должны помочь нам осознать весь масштаб предстоящих задач и оценить уже сделанное в комплексе, а, значит, увереннее работать над повышением качества отечественной правовой системы и тем самым над укреплением конституционных гарантий в интересах всего нашего общества и всех граждан России. Спасибо. (Аплодисменты.)
Председательствующий. Выступает председатель Конституционного Суда Российской Федерации Валерий Дмитриевич Зорькин.
Зорькин В. Д., председатель Конституционного Суда Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты!
Для меня большая честь выступить с этой трибуны. Надо сказать, что я впервые в своей жизни выступаю перед вот новой Государственной Думой, которая действует по этой Конституции.
В пределах отведённого времени я обозначу некоторые моменты, которые связаны с взаимодействием Конституционного Суда и Государственной Думы, и, вообще, законодателя, по укреплению конституционной законности с тем, чтобы законы и Конституция были в единой, непротиворечивой системе.
Первое, что мне хотелось бы отметить - это то, что между Конституционным Судом и Государственной Думой, по всей очевидности, существует вполне такое, я бы сказал, даже дружеское взаимодействие, не в смысле междусобойчик, а то, что положено по Конституции: уважение. И мы это чувствуем со стороны парламента и, в свою очередь, я вас заверяю, что и наше отношение такое же.
Я, прежде всего, хочу подчеркнуть, что за эти годы, прошедшие после принятия Конституции, парламент принял множество законов. Это огромная, вообще, масса, и, конечно же, в ней не могло быть... не могло не быть ошибок и дефектов определённых, но Конституционный Суд и существует в этой связи как своеобразная лаборатория Касперского, которая выявляет вирусы, которых не должно быть в системе с тем, чтобы она функционировала нормально и добротно.
Но в качестве примера я хочу сказать, что мы в год принимаем примерно 30-35 постановлений, вот в этом году будет 33. Все остальные - это определения или решения, которые не являются постановлениями, то есть мы в них не признаём то или другое законоположение неконституционным. Но, вместе с тем, в этих решениях Конституционного Суда содержатся очень важные положения о смысле законов, потому что, как известно, парламент сам не даёт толкование законам, этим занимаются правоприменители, и, с точки зрения конституционного контроля, это делает Конституционный Суд. Это огромная работа, потому что, если вот я сказал: 33, то в год, примерно, мы принимаем около 2500-3000 решений, в которых как раз даётся вот эта вот... синтез того, что означает закон и почему Конституционный Суд приходит к выводу о том, что он не является неконституционным.
Вместе с тем выявление такого смысла говорить о том, что в других смыслах может быть нарушен дух самого закона, из которого исходил законодатель, когда он его принимал.
И я думаю, что, может быть, в этой связи назрела пора и посмотреть на практику действия Конституционного Суда и закона "О Конституционном Суде...", чтобы статус вот такого рода определений был поднят.
Я говорю, почему выделяю эти определения, потому что в год мы получаем примерно 14-19 тысяч жалоб и только вот эта часть, о которой я сказал, она доходит, уже просеиваясь через ступени производства до того, чтобы пленум Конституционного Суда принял то или другое решение.
И важно поэтому вот эту интерпретационную роль Конституционного Суда, которая выявляет смысл закона на том или другом этапе, потому что закон может 20 лет действовать, больше ещё, но жизнь меняется и какие-то коррективы необходимо по смыслу уточнять.
Но вместе с тем вот, подчёркивая важную роль этого взаимодействия, мне хотелось бы с этой трибуны сказать также и о резервах, которые имеются для совершенствования законодательства, для развития законодательства.
Конечно, в пределах отведённого времени не моя задача критиковать масштабно, так сказать, мы этим тоже занимаемся, обобщением, но здесь я некоторые моменты подчеркну, не вообще, а только через призму практики Конституционного Суда.
Первое, что мне хотелось бы отметить. Это необходимость более внимательного отношения к тому, чтобы не было дестабилизации законодательства. В некоторых сферах законодательство ещё недостаточно стабильно и об этом, как вы помните, Президент Российской Федерации говорил применительно к налоговому законодательству, но можно сказать то же самое о социальной сфере.
Социальное законодательство, может быть, это сейчас одна из наиболее уязвимых сфер законодательного регулирования, потому что за годы все скопилась огромная масса порой противоречивых друг другу актов и, конечно же, вот эти нормы нуждаются, может быть, в определённой дополнительной систематизации. Я не скажу, что нужна модернизация этого законодательства, но, во всяком случае, что-то такое эшелонированное необходимо делать.
Если есть Европейская хартия социальная, то почему не быть, скажем, там основам социального законодательства, на основе которых возможно было бы развёртывание всех последующих актов, где были обозначены бы принципы важнейшие.
Почему я это говорю? Потому что мы живём сейчас в трудное время, когда стало ясно, что можно получить, и как должен быть реализован принцип, например, социального государства. Скажем, некоторое время назад мы думали так, что чем дальше, тем лучше, но получилось так, что это всё же достаточно тернистый путь.
И возникает вопрос, в каких сферах законодатель может пойти на определённое корректирование социальных выплат, а в каких сферах не может, что Конституция прямо запрещает урезать, и что всё же является плодом того, что, исходя из возможностей, государство, обеспечивая стартовые возможности для людей молодых, для престарелых и тех, кто не может трудиться, на что оно может пойти, оптимизируя вот этот весь, так сказать, пирог, всё достояние, которым обладает государство? И в этой связи, конечно, тоже необходимо, исходя из принципа равенства, всё же его адаптировать к конкретным историческим условиям.
Я также не могу не сказать, что резервы остаются, Сергей Евгеньевич уже говорил о соотношении федерального законодателя, то есть российского законодательства, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, потому что порой, конечно, складывается впечатление, что закон является, по сути дела, не принципами и основами законодательства, а вбирает всё. И здесь вот надо думать над тем, где соблюсти эту, так сказать, меру.
Ещё один момент, касающийся тогда, когда законодатель вводит запреты. Вот вполне, мне кажется, очень благая цель была не всё валить в Уголовный кодекс, а в административном кодексе наряду с видными там прежними деликтами появились новые, связанные с таможенным регулированием, с налоговой системой и так далее, и так далее, где, в общем-то, установлены очень большие штрафы.
С одной стороны, руководствовались тем, чтобы не подвергать людей уголовной репрессии.
И вот вроде бы казалось, это облегчение, но, с другой стороны, это палка о двух концах, что называется, потому что в административном праве меньшая процессуальная защищенность человека, который встает перед судом.
И порой вот это приводит к тому, что огромные штрафы, причём без дифференциации. Как вы знаете, Конституционный Суд на эту тему пытался осторожно, деликатно обозначить законодателю проблемы, которые существуют в этой сфере, и в особенности, когда речь идёт о таких огромных штрафах и отсутствии возможности назначить ниже низшего, я имею в виду, не ниже низшего по самым минимальным, которые, значит, существуют, а вот вилки, которые обозначают законодатели, порой эта вилка отсутствует.
С точки зрения запретов мне невольно приходит на ум, значит, сравнение одного из юристов, когда он сравнивал системы, значит, существующие цивилизованные. Что может гражданин в этих системах? В Англии, говорили эти юристы, гражданин может, всё, что не запрещено законом. Во Франции он может делать даже и то, что запрещено законом. В Германии он может делать только то, что разрешено. А в России он не может делать даже то, что разрешено.
Значит, я далек от того, чтобы сказать, что в России именно так, но все выводы юристов насчёт исторического опыта этих систем, конечно, заслуживают внимания, потому что вот я говорил об административных штрафах и других сферах, вот такого рода запреты, они, конечно, должны быть сбалансированы.
И в этой связи я хочу отметить в заключение ещё акцент на одном важнейшем принципе, который синтезирует всё это, - это принцип равенства.
Принцип равенства, он, конечно, конкретизируется применительно к различным сферам, но, во всяком случае, есть ещё резервы для того, чтобы посмотреть на это более внимательно.
Вот последнее наше решение по мошенничеству, оно даёт большую пищу, синтезируя все вот проблемы, которые я обозначил.
Не зазорно, конечно, брать примеры с других стран, в частности, этот комплекс был снят, я могу с уверенностью сказать, из германского законодательства.
Но что получилось? Вместо статьи об инвестициях взяли вообще все предпринимательство.
Что в результате получилось?
Если у старушки украл трёхкомнатную квартиру путём мошенничества - это 10 лет. А если 300 квартир, значит, собрал и уехал, значит, в Таиланд отдыхать, если попадёшься, то максимум пять лет.
Ну я так несколько утрировал это, и мы не против того, чтобы защищать предпринимательство. Более того, я хотел бы подчеркнуть две важнейшие проблемы, может быть, которые сейчас встают и перед Конституционным Судом, и, наверное, перед законодателем в ближайшее время, это найти баланс и правомерную защиту, с одной стороны, социальных функций государства, с другой стороны, защиту собственности и предпринимательства. Одно без другого не может существовать, и здесь важно найти именно разумную конституционную защиту, с тем чтобы не было перекосов и движения маятника, как это принято раньше было в России, от одной крайности в другую.
Ну и в завершение, Сергей Евгеньевич, я хотел сказать, что поскольку завершается новый год, приближается новый год, я всё же хотел сказать, что в этот, в эти дни парламент всегда думает, какой он. Вот я скажу, что наш парламент очень могуч, конечно. О могуществе парламентов есть много присказок, особенно по Гринвичу, английский парламент, а то юристы, раньше было, практиковали такое изречение: английский парламент может всё, за исключением того, чтобы превратить мужчину в женщину.
Но теперь парламент может там тоже делать, но я думаю, что есть всякие парламенты, и я думаю, что есть время гринвичское, есть время российское, при всей общности, я думаю, что парламент найдёт разумный баланс, для того чтобы регулировать все свои проблемы. Я желаю вам хорошего Нового года. (Аплодисменты.)
Председательствует Первый заместитель Председателя Государственной Думы И. И. Мельников
Слово для выступления предоставляется Председателю Государственной Думы Сергею Евгеньевичу Нарышкину.
Нарышкин С. Е., Председатель Государственной Думы, фракция "ЕДИНАЯ РОССИЯ".
Уважаемый коллеги и гости, в прошлом голу мы отмечали 20-летие Конституции и современного российского парламентаризма, провели большое количество мероприятий и впервые публично представили Отчёт о состоянии отечественного законодательства. Эту практику мы договорились продолжить.
И сегодня обе палаты Федерального Собрания обсуждают очередной документ, причём на площадке Государственной Думы выступит наш коллега сенатор Клишас, а Владимир Николаевич Плигин выступит при обсуждении этого документа в Совете Федерации.
Этот год знаменателен воссоединением Крыма с Россией и образованием двух новых субъектов Российской Федерации.
Один из разделов отчёта посвящен ходу их правовой интеграции, а также правовой истории Крыма, которая тоже свидетельствует, что его возвращение домой было неизбежным и справедливым.
Под российским суверенитетом Крым находился более двух веков, со времён екатерининского манифеста 1783 года. Тогда же был основан Черноморский флот России, который никогда не уходил со своей главной базы - Севастополя. 23 года назад под шумок развала Советского Союза Крым был, по сути, присвоен, аннексирован Украиной. Но для самих крымчан её суверенитет нал полуостровом оставался как минимум спорным.
С точки зрения международного права передача Крыма в 1954 году в состав Украинской Союзной Республики была юридически ничтожной. Кроме того, на полуострове хорошо помнили итоги январского референдума 1991 года, когда более 93 процентов участвующих в референдуме высказались за его суверенитет и широкую автономию в составе союзного государства, но не унитарной Украины.
Добавлю и другое, на протяжении десятилетий у Киева не доходили руки до проблем крымчан. Больше того, и до, и после "оранжевой"революции их языковые права демонстративно пренебрегались, пренебрегались и культурные
и исторические традиции проживающих там народов. Развитие же экономики и инфраструктуры полуострова было просто заброшено.
Наконец что дала крымчанам так называемая победа майдана в феврале этого года? Что они тогда ясно увидели? А увидели они вот что. В Киеве вооружённый переворот. Представители законной власти преследуются, а экстремисты-погромщики объявлены героями. Совершённые ими убийства покрываются, а первое, что сделали оставшиеся в Верховной Раде депутаты, повели атаку на русский язык и национальные меньшинства. Именно такое, крайне опасное развитие событий во многом предопределило и мартовский референдум, и его во многом оглушительные результаты.
Историческое воссоединение исконно русских земель уже названное "крымской весной", состоялось, и сразу же начался процесс их правовой интеграции - интеграции в правовое пространство Российской Федерации.
За эти месяцы Государственная Дума приняла более трёх десятков законов, будут и новые инициативы, в том числе ещё и до конца осенней сессии этого года, поскольку правовая история пишется, буквально, каждый день.
Подчеркну: работа проведена беспрецедентная и по объёму, по сложности и по срокам. И с этой задачей наш созыв справился и справился достойно, что говорит о высоком и профессиональном уровне, и ответственности депутатов Государственной Думы. И хотел бы искренне поблагодарить и депутатов, и сенаторов, и экспертов, которые нам помогали в этом.
И в Отчёте также представлены материалы и по другим отраслям российского права: муниципальному, избирательному, налоговому и другим. А в связи с нынешним Годом культуры особо выделю раздел с анализом законодательства в этой сфере.
И пусть в нём не успела отразиться дискуссия по будущему базовому закону "О культуре"и по налоговым поправкам в развитии принятого нами в октябре закона "О меценатской деятельности", но мы завершаем Год культуры важными правовыми новациями. И в этом заслуга наших коллег, которые, несмотря на многие препятствия, добились ощутимых результатов.
Обращаю особое внимание и на те страницы Отчёта, где говорится о судьбе предыдущих экспертных рекомендаций. На мой взгляд, далеко не всё пока учтено как в части повышения качества законов, так и в переходе к более системной работе по отдельным отраслям права.
Но ведь из таких показателей и складывается оценка нашей национальной юрисдикции, о чём недавно в своём декабрьском Послании ещё раз говорил глава государства.
Требует усиления и координация действий с региональными парламентами. Как субъекты права законодательной инициативы они этим правом активно пользуются, но забывают, порой, проводить на площадке Совета законодателей так называемые "нулевые чтения"своих законопроектов.
В этом году меньше половины из них прошли такую экспертизу, и лишь каждый десятый проект был рекомендован к внесению в Государственную Думу. Отклонённых в Государственной Думе региональных инициатив ещё слишком много и это плохо для репутации всей представительной власти.
Каждый из нас должен сделать из Отчёта нужные выводы, чтобы в следующем году внести свою лепту в подготовку нового такого документа. В качестве его возможных тем я сегодня предложу три, ну а вы, наверняка, дополните и добавите.
Итак, первая из возможных тем - это состояние законодательной базы субъектов Российской Федерации, сравнение качества и темпов развития, анализ их общих тенденций и очевидных особенностей. По при всей специфике •территории правовое пространство страны едино. А значит все уровни законодательного регулирования обязаны развиваться гармонично и без коллизий или пробелов дополнять друг друга. Думаю, добиться этого поможет и Отчёт, который следует готовить совместно с законодательными собраниями российских регионов.
Вторая тема, которую стоит рассмотреть, - это сильные и слабые места отечественной юрисдикции. Я уже частично сказал об этом, добавлю, что президент особо выделил в своём декабрьском Послании нарушение за рубежом прав наших предпринимателей. И, говоря, что там их интересы, цитирую: "ни во что не ставят, а то и вовсе могут ободрать, как липку", президент заключил: "лучшая гарантия - это национальная юрисдикция даже при всех её проблемах". Но, чтобы их решить, нам с вами предстоит комплексная, по сути, всеохватная работа. Нужно последовательно улучшать правовой климат в стране, думая о каждом её гражданине, о миллионах собственников, и правах хозяйствующих субъектов.
Прошу все комитеты Государственной Думы до 1 февраля следующего года дать ясные и обоснованные предложения по своим сферам ведения. Подготовка обобщающего доклада за комитетами, возглавляемыми Павлом Владимировичем Крашенинниковым и Владимиром Николаевичем Плигиным.
С качеством юрисдикции связана и третья, предлагаемая мною, тема это анализ нашего законодательства в части международных договоров, заключённых и ратифицированных Российской Федерацией. Вы знаете, в их развитие нередко требуются корреспондирующие поправки и другие акты, и контроль за исполнением. Подчеркну, это необходимо для укрепления российской юрисдикции и не только из-за непростой международной ситуации. И вот на ней, на международной ситуации, остановлюсь сегодня отдельно.
В этом году она заметно влияла на нашу Думскую повестку, а само международное право понесло серьёзный урон. Между тем, даже при всех его нынешних метаморфозах оно было и остаётся единственным универсальным регулятором, поэтому добиваться его соблюдения всеми государствами просто необходимо. Мы категорически не приемлем растущую привычку ряда стран и, прежде всего, Соединённых Штатов Америки к односторонним действиям в обход международного права. Вопиющим тому примером стали так называемые "антироссийские санкции"со стороны США и группы их сателлитов, и авторы этих решений даже не утруждали себя поиском юридических аргументов.
О кризисе международного права начали говорить и западные эксперты, но даже межпарламентские структуры, казалось бы, просто обязанные стоять на страже международной законности, демонстрируют сегодня крайне неуважительное и непрофессиональное обращение с корпусом международных правовых актов. Так, Парламентская ассамблея Совета Европы уже не первый год попирает букву и дух Устава Совета Европы, насаждая фактическое неравенство между странами, делает невозможным ни достижение между его членами большего единства, как это сказано в Уставе Совета Европы, ни проведение совместных действий на благо всего континента. Это тоже слова из устава. Не говоря уже о разрушении ценностей диалога, приверженностью к которому так гордится Совет Европы.
Нам, российской делегации в Парламентской ассамблее, уже 8 месяцев не дают право голосовать, приняв такое решение без должного анализа международного права.
Юридические аргументы в резолюции Парламентской ассамблеи Совета
Европы вообще крайней редки и подменяются ангажированными оценками, не основанными на фактах и экспертизе. А если и есть в них отсылки к международным документам, то к своим столь же декларативным резолюциям.
Добавлю, что наличие в Совете Европы таких стран-наблюдателей как Соединённые Штаты Америки и Канада отнюдь не повод считать эту европейскую организацию евроатлантической и уж тем более позволять наблюдателям вести себя как надсмотрщикам. Не платя никаких взносов, они лоббируют достаточно грубо и напористо свои интересы, лишь ссорят европейские страны, в итоге разоряют и ослабляют всю Европу. Считаю, что мы, европейцы, обязаны избавить континент от позорного внешнего влияния, чтобы вершить свою судьбу самим, без советов и указов других государств, расположенных за тысячи миль от Европы.
Этого хотим не только мы, а Россия вопреки желаниям некоторых западных партнёров была и остаётся в семье европейских народов. За два десятилетия наши страны настолько сблизились друг с другом, что именно это и пугало Соединённые Штаты и заставило искать пути разобщения европейцев.
Итог такой подрывной работы будет плачевен прежде всего для нынешних так называемых евроинтеграторов. Уроки Украины им никто не забудет. Авторитет Евросоюза уже тает под критикой некоторых и правящих партий, и новых национально ориентированных политиков стран европейского континента.
Через несколько лет они вполне могут сменить нынешних политиков, насквозь зависимых от Соединённых Штатов Америки.
Хотел бы ответственно заявить - мы будем вести диалог со всем миром, развивая и западный, и восточный вектор нашей внешней политики. Россия -европейская страна, а кое-кто, видимо, забыл, что не только торговля, туризм или культурные обмены сделали страны континента неразрывной частью друг друга. Нас успели связать и общие демократические ценности, и долгая работа в целом ряде международных организаций, и принципы построения законодательных систем по канонам континентальной системы права.
Однако Россия не только европейская, но и огромная евразийская страна. И мы будем и дальше последовательно расширять евразийскую интеграцию, укреплять взаимодействие с нашими партнёрами из Шанхайской организации сотрудничества, и с группой государств БРИКС, развивать взаимодействие с другими партнёрами со всех континентов. И никакие интриги недальновидных политиков из ряда стран Европы, из Соединённых Штатов Америки не смогут этому помешать.
Уважаемые коллеги! Всё вышесказанное прямо относится и к развитию нашего национального законодательства. И парламент России обязан эффективно отвечать па внешние вызовы, пользуясь в том числе глубоким знанием современной правовой практики других стран.
Ну, и последнее. Профессиональный парламент просто обязан разбирать по полочкам свои ошибки и чётко видеть реальные достижения. Годовые отчёты о состоянии законодательства должны помочь нам осознать весь масштаб предстоящих задач и оценить уже сделанное в комплексе, а, значит, увереннее работать над повышением качества отечественной правовой системы и тем самым над укреплением конституционных гарантий в интересах всего нашего общества и всех граждан России. Спасибо. (Аплодисменты.)
Председательствующий. Выступает председатель Конституционного Суда Российской Федерации Валерий Дмитриевич Зорькин.
Зорькин В. Д., председатель Конституционного Суда Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты!
Для меня большая честь выступить с этой трибуны. Надо сказать, что я впервые в своей жизни выступаю перед вот новой Государственной Думой, которая действует по этой Конституции.
В пределах отведённого времени я обозначу некоторые моменты, которые связаны с взаимодействием Конституционного Суда и Государственной Думы, и, вообще, законодателя, по укреплению конституционной законности с тем, чтобы законы и Конституция были в единой, непротиворечивой системе.
Первое, что мне хотелось бы отметить - это то, что между Конституционным Судом и Государственной Думой, по всей очевидности, существует вполне такое, я бы сказал, даже дружеское взаимодействие, не в смысле междусобойчик, а то, что положено по Конституции: уважение. И мы это чувствуем со стороны парламента и, в свою очередь, я вас заверяю, что и наше отношение такое же.
Я, прежде всего, хочу подчеркнуть, что за эти годы, прошедшие после принятия Конституции, парламент принял множество законов. Это огромная, вообще, масса, и, конечно же, в ней не могло быть... не могло не быть ошибок и дефектов определённых, но Конституционный Суд и существует в этой связи как своеобразная лаборатория Касперского, которая выявляет вирусы, которых не должно быть в системе с тем, чтобы она функционировала нормально и добротно.
Но в качестве примера я хочу сказать, что мы в год принимаем примерно 30-35 постановлений, вот в этом году будет 33. Все остальные - это определения или решения, которые не являются постановлениями, то есть мы в них не признаём то или другое законоположение неконституционным. Но, вместе с тем, в этих решениях Конституционного Суда содержатся очень важные положения о смысле законов, потому что, как известно, парламент сам не даёт толкование законам, этим занимаются правоприменители, и, с точки зрения конституционного контроля, это делает Конституционный Суд. Это огромная работа, потому что, если вот я сказал: 33, то в год, примерно, мы принимаем около 2500-3000 решений, в которых как раз даётся вот эта вот... синтез того, что означает закон и почему Конституционный Суд приходит к выводу о том, что он не является неконституционным.
Вместе с тем выявление такого смысла говорить о том, что в других смыслах может быть нарушен дух самого закона, из которого исходил законодатель, когда он его принимал.
И я думаю, что, может быть, в этой связи назрела пора и посмотреть на практику действия Конституционного Суда и закона "О Конституционном Суде...", чтобы статус вот такого рода определений был поднят.
Я говорю, почему выделяю эти определения, потому что в год мы получаем примерно 14-19 тысяч жалоб и только вот эта часть, о которой я сказал, она доходит, уже просеиваясь через ступени производства до того, чтобы пленум Конституционного Суда принял то или другое решение.
И важно поэтому вот эту интерпретационную роль Конституционного Суда, которая выявляет смысл закона на том или другом этапе, потому что закон может 20 лет действовать, больше ещё, но жизнь меняется и какие-то коррективы необходимо по смыслу уточнять.
Но вместе с тем вот, подчёркивая важную роль этого взаимодействия, мне хотелось бы с этой трибуны сказать также и о резервах, которые имеются для совершенствования законодательства, для развития законодательства.
Конечно, в пределах отведённого времени не моя задача критиковать масштабно, так сказать, мы этим тоже занимаемся, обобщением, но здесь я некоторые моменты подчеркну, не вообще, а только через призму практики Конституционного Суда.
Первое, что мне хотелось бы отметить. Это необходимость более внимательного отношения к тому, чтобы не было дестабилизации законодательства. В некоторых сферах законодательство ещё недостаточно стабильно и об этом, как вы помните, Президент Российской Федерации говорил применительно к налоговому законодательству, но можно сказать то же самое о социальной сфере.
Социальное законодательство, может быть, это сейчас одна из наиболее уязвимых сфер законодательного регулирования, потому что за годы все скопилась огромная масса порой противоречивых друг другу актов и, конечно же, вот эти нормы нуждаются, может быть, в определённой дополнительной систематизации. Я не скажу, что нужна модернизация этого законодательства, но, во всяком случае, что-то такое эшелонированное необходимо делать.
Если есть Европейская хартия социальная, то почему не быть, скажем, там основам социального законодательства, на основе которых возможно было бы развёртывание всех последующих актов, где были обозначены бы принципы важнейшие.
Почему я это говорю? Потому что мы живём сейчас в трудное время, когда стало ясно, что можно получить, и как должен быть реализован принцип, например, социального государства. Скажем, некоторое время назад мы думали так, что чем дальше, тем лучше, но получилось так, что это всё же достаточно тернистый путь.
И возникает вопрос, в каких сферах законодатель может пойти на определённое корректирование социальных выплат, а в каких сферах не может, что Конституция прямо запрещает урезать, и что всё же является плодом того, что, исходя из возможностей, государство, обеспечивая стартовые возможности для людей молодых, для престарелых и тех, кто не может трудиться, на что оно может пойти, оптимизируя вот этот весь, так сказать, пирог, всё достояние, которым обладает государство? И в этой связи, конечно, тоже необходимо, исходя из принципа равенства, всё же его адаптировать к конкретным историческим условиям.
Я также не могу не сказать, что резервы остаются, Сергей Евгеньевич уже говорил о соотношении федерального законодателя, то есть российского законодательства, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, потому что порой, конечно, складывается впечатление, что закон является, по сути дела, не принципами и основами законодательства, а вбирает всё. И здесь вот надо думать над тем, где соблюсти эту, так сказать, меру.
Ещё один момент, касающийся тогда, когда законодатель вводит запреты. Вот вполне, мне кажется, очень благая цель была не всё валить в Уголовный кодекс, а в административном кодексе наряду с видными там прежними деликтами появились новые, связанные с таможенным регулированием, с налоговой системой и так далее, и так далее, где, в общем-то, установлены очень большие штрафы.
С одной стороны, руководствовались тем, чтобы не подвергать людей уголовной репрессии.
И вот вроде бы казалось, это облегчение, но, с другой стороны, это палка о двух концах, что называется, потому что в административном праве меньшая процессуальная защищенность человека, который встает перед судом.
И порой вот это приводит к тому, что огромные штрафы, причём без дифференциации. Как вы знаете, Конституционный Суд на эту тему пытался осторожно, деликатно обозначить законодателю проблемы, которые существуют в этой сфере, и в особенности, когда речь идёт о таких огромных штрафах и отсутствии возможности назначить ниже низшего, я имею в виду, не ниже низшего по самым минимальным, которые, значит, существуют, а вот вилки, которые обозначают законодатели, порой эта вилка отсутствует.
С точки зрения запретов мне невольно приходит на ум, значит, сравнение одного из юристов, когда он сравнивал системы, значит, существующие цивилизованные. Что может гражданин в этих системах? В Англии, говорили эти юристы, гражданин может, всё, что не запрещено законом. Во Франции он может делать даже и то, что запрещено законом. В Германии он может делать только то, что разрешено. А в России он не может делать даже то, что разрешено.
Значит, я далек от того, чтобы сказать, что в России именно так, но все выводы юристов насчёт исторического опыта этих систем, конечно, заслуживают внимания, потому что вот я говорил об административных штрафах и других сферах, вот такого рода запреты, они, конечно, должны быть сбалансированы.
И в этой связи я хочу отметить в заключение ещё акцент на одном важнейшем принципе, который синтезирует всё это, - это принцип равенства.
Принцип равенства, он, конечно, конкретизируется применительно к различным сферам, но, во всяком случае, есть ещё резервы для того, чтобы посмотреть на это более внимательно.
Вот последнее наше решение по мошенничеству, оно даёт большую пищу, синтезируя все вот проблемы, которые я обозначил.
Не зазорно, конечно, брать примеры с других стран, в частности, этот комплекс был снят, я могу с уверенностью сказать, из германского законодательства.
Но что получилось? Вместо статьи об инвестициях взяли вообще все предпринимательство.
Что в результате получилось?
Если у старушки украл трёхкомнатную квартиру путём мошенничества - это 10 лет. А если 300 квартир, значит, собрал и уехал, значит, в Таиланд отдыхать, если попадёшься, то максимум пять лет.
Ну я так несколько утрировал это, и мы не против того, чтобы защищать предпринимательство. Более того, я хотел бы подчеркнуть две важнейшие проблемы, может быть, которые сейчас встают и перед Конституционным Судом, и, наверное, перед законодателем в ближайшее время, это найти баланс и правомерную защиту, с одной стороны, социальных функций государства, с другой стороны, защиту собственности и предпринимательства. Одно без другого не может существовать, и здесь важно найти именно разумную конституционную защиту, с тем чтобы не было перекосов и движения маятника, как это принято раньше было в России, от одной крайности в другую.
Ну и в завершение, Сергей Евгеньевич, я хотел сказать, что поскольку завершается новый год, приближается новый год, я всё же хотел сказать, что в этот, в эти дни парламент всегда думает, какой он. Вот я скажу, что наш парламент очень могуч, конечно. О могуществе парламентов есть много присказок, особенно по Гринвичу, английский парламент, а то юристы, раньше было, практиковали такое изречение: английский парламент может всё, за исключением того, чтобы превратить мужчину в женщину.
Но теперь парламент может там тоже делать, но я думаю, что есть всякие парламенты, и я думаю, что есть время гринвичское, есть время российское, при всей общности, я думаю, что парламент найдёт разумный баланс, для того чтобы регулировать все свои проблемы. Я желаю вам хорошего Нового года. (Аплодисменты.)