Сергей Нарышкин. Так, ну и теперь о главном, коллеги.
23-й вопрос. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".
Уважаемые коллеги, Совет Государственной Думы подготовил предложения по порядку рассмотрения этого вопроса. Материалы имеются в материалах. Видели, все знакомы? Нет необходимости озвучивать? Согласны. Принимается.
Докладывает Антон Германович Силуанов. Пожалуйста.
Силуанов А. Г., официальный представитель Правительства Российской Федерации, Министр финансов Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты!
Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект бюджета на 2015-2017 годы. Проект бюджета основан был на макропрогнозе, который был подготовлен в середине текущего года. Параметры его известны. Действительно, когда мы с вами сталкивались в комитетах и комиссиях, когда рассматривали бюджет перед первым чтением, то много было замечаний именно по показателям макроэкономического прогноза, поскольку сегодня они отличаются от тех, которые заложены в бюджете. Здесь и цена на нефть, и курс рубля, и темпы экономического роста, параметры экспорта-импорта, то есть всё то, что влияет на бюджет. И закономерно задавался вопрос - а как же так, сегодня ситуация другая, сегодня новые экономические реалии, а бюджет составлен, исходя из старых данных? Что делать? Всяот хотелось бы ответить, что нам ни в коем случае нельзя говорить о том, что нам надо пересматривать бюджет, нам надо пересчитывать параметры. Почему? Потому что бюджет на 2015-2017 годы строится, исходя из долгосрочных и среднесрочных принципов бюджетного планирования. И у нас заложен принцип, когда мы то, что предусматриваем в параметрах бюджета, мы исполняем. Для этого мы создавали, соответственно, резервы, мы создавали механизмы для того, чтобы при любой ситуации исполнить параметры бюджета.
Да, действительно, сегодня новая экономическая ситуация, у нас новые реалии по сути дела. И мы живём в новом уже равновесии. Потому что и платёжный баланс поменялся, экспорт-импорт изменился, и, соответственно, курсовая ситуация несколько изменилась. Экономика сейчас адаптируется к новым условиям, и бюджет тоже должен адаптироваться к новым условиям. Но это не значит, что мы его должны пересматривать, поскольку у нас есть все основания, есть все ресурсы для того, чтобы исполнить те параметры, которые мы заложили на 2015 год.
Что касается 2016-го и 2017-го, у нас есть механизмы для того, чтобы адекватно отреагировать на ситуацию, которая... если она продлится в средне- и долгосрочном периоде, то у нас есть такие механизмы. Чуть позже об этом скажу. Но, очевидно, надо признать, что в последние годы мы существенно нарастили обязательства государства. Несколько цифр приведу. Если брать за основу 2008 год, за 100 процентов, то расходы в 2015 году в реальном выражении без учёта инфляции выросли на 27 процентов, а доходы всего на 0,8 процента. То есть явная такая тенденция увеличения расходных обязательств государства. При этом цена нефти, при которой мы балансировали бюджет, в 2008 году составляла 57,5 доллара за баррель, в 2014-м - 100, в 2015-м - 105, а при нынешних курсовых изменениях где-то тоже около 100 долларов за баррель.
И хочу сказать, что если мы в 2012 году, когда строили свои планы, планы, прогнозы, исходя из того, чтобы спланировать программы, мероприятия, то в 2012 году мы планировали в 2017 году получить доходы 18,3 триллиона рублей. А сейчас в бюджете мы с вами планируем доходы 2017 года 16,5 триллиона рублей. То есть мы видим, что бюджет в новых экономических условиях, конечно, столько не может генерировать доходов, соответственно, не может столько быть предусмотрено расходов. Поэтому нам нужно быть готовыми к тому, чтобы пересмотреть какие-то программы, пересмотреть наши обязательства. Сейчас самое время как раз реформ, сейчас самое время структурных изменений, которые нам необходимы и которые... может быть, мы даже и несколько запоздали с такими преобразованиями.
Несколько слов об основных характеристиках бюджета.
Самая такая важная позиция, наверное, это дефицит.
Мы представили проект бюджета с небольшим объёмом дефицита бюджета до 0,6 процента ВВП на все три года.
Но что настораживает? По-прежнему у нас сохраняется большой уровень ненефтегазового дефицита, то есть дефицита без доходов от нефти и газа. Это 10,5 процента в 2015 году и он постепенно будет снижаться до 9,7 в 2017 году.
Что важно, что, несмотря на нынешнюю ситуацию, мы предусмотрели рост расходов бюджета на 11 процентов. На 11 процентов. Почему так получилось? Потому что те бюджетные принципы и правила, которые мы закладываем в расчётах бюджета, это средняя цена на нефть за последние семь лет плюс один процент дефицита, позволяет нам это делать. Но и это мы выполним, потому что, ещё раз повторюсь, что есть соответствующие резервы в бюджете.
Тем не менее для того, чтобы свести бюджет в соответствии с бюджетными правилами, бюджетными подходами, о которых мы договаривались, нам пришлось серьёзно проработать как в доходной части, так и над расходами.
Какие изменения были предложены по налогам в ходе работы над бюджетом?
Мы не приняли решение увеличивать налоги, хотя такие дискуссии велись в Правительстве Российской Федерации, мы хотели, и обсуждали с парламентом, с депутатами о том, как нам выходить из этой ситуации. Но решение было принято такое: принципиально налоги не увеличивать, обойтись незначительными поправками в налоговое законодательство.
О чём речь идёт? Речь идёт об увеличении ставок акцизов на табак, водного налога, значит, увеличение ставки по дивидендам, которую получают и физические, и юридические лица. Кстати, это вопрос ставился депутатами Государственной Думы, и мы его в следующем году учли в бюджете и в налоговом законодательстве. Спасибо за поддержку этого решения.
Кроме того, мы поставили себе задачу дополнительной мобилизации ресурсов. И ФНС в рамках увеличения собираемости налогов
имеет задание в размере 25, 75 и 83 миллиарда рублей по годам трёхлетки для того, чтобы мобилизовать дополнительный источник в рамках возможностей по увеличению собираемости.
Расходы. Тоже было непросто нам уместить все те решения, которые мы обсуждали, говорили, те параметры бюджета, которые мы внесли. Нам для этого пришлось оптимизировать или перенести на более поздние сроки расходы в сумме около полутора триллионов рублей. Одна только программа "Вооружение" - 500 миллиардов рублей - была перенесена с 2017 года. Всё остальное мы, значит, приняли решение отложить или отказаться от отдельных позиций.
Важное тоже, важный тоже, значит, параметр бюджета. Мы в следующем году индексацию заработных плат работникам бюджетной сферы предусмотрели не в рамках "дорожных карт", а предусмотрели на уровне инфляции. Почему? Да потому что мы видим, что и заработная плата в экономике растёт более низкими темпами, и бюджетники, на которых ориентируются экономические субъекты, тоже сейчас имеют достаточно высокие темпы роста. А в нынешних условиях, когда мы должны говорить о снижении издержек, конкуренции, конкурентоспособности нашей экономики, мы считаем, что один год, 2015 год, можно было бы обойтись с индексацией зарплат бюджетников как на федеральном уровне, так и на региональном уровне, на уровне инфляции - 5,5 процента, в следующем году мы предлагаем
проиндексировать заработную плату, и считаем, что это с экономической точки зрения оправданно. И ещё раз повторю, что даже не с точки зрения экономики бюджета, а с точки зрения посылов экономики, которую нам необходимо делать.
Мы несколько позиций тоже учли. Мы отменили пороговое значение для определения начислений взносов в Фонд обязательного медицинского страхования. Сегодня это 624 тысячи годовой заработной платы, сверх которой ФОМС не получал взносов. Мы считаем, что здесь это даже больше справедливость, когда работники с большими зарплатами, за них и должны больше платить, правда, не сами работники в данном случае, а организации, которые выплачивают такие зарплаты. Поэтому это коснётся небольшого количества работников, в первую очередь, это наши нефтяники, газовики, финансовый сектор, те, кто имеют большие заработные платы
Но тем не менее это дало дополнительные доходы и ФОМСу, и дополнительные доходы федеральному бюджету, который направил их на поддержку, в том числе и регионов, и региональных задач, которые тоже встают в следующем году по поддержке и по увеличению расходов на здравоохранен ие.
Нельзя не остановиться о, так называемом, налоговом манёвре. Мы на следующий год, и спасибо тоже за поддержку этого вопроса, мы рассматривали его в Государственной Думе, мы существенно изменили налогообложение нефтяной отрасли, увеличили внутреннее налогообложение через НДПИ, снизили экспортные пошлины и снизили акцизы на нефтепродукты. И в результате этого мы стали, цена на нефть на внутреннем рынке стала более реальной и более естественной.
Это важно с точки зрения пропорций в экономике с одной стороны. С другой стороны нефтяники не потеряли от этого манёвра. И те, кто не успел действительно модернизировать предприятия, получит возможность дальше продолжать работать и, значит, не иметь финансовых проблем, если бы мы не реализовали этот манёвр, а если бы ввели экспортную пошлину на мазут в размере 100 процентов от экспортной пошлины на нефть.
Несколько слов о приоритетах бюджета, которые мы обозначили на следующий год и на последующие три года. В первую очередь, конечно, они связаны с новыми задачами, новыми изменениями, которые произошли.
Это и поддержка наших новых субъектов Крыма и Севастополя, реализована программа специальная по поддержке этих регионов, предусмотрены дополнительные трансферты, значит, для балансировки бюджетов с тем, чтобы все те обязательства, которые наши регионы сегодня исполняют, они могли быть доступно исполнены новыми субъектами Российской Федерации.
Значительно объём средств увеличен и на наши другие регионы, это Дальний Восток. Увеличены средства на дальневосточную программу, что позволит создавать необходимую инфраструктуру для развития там бизнеса и развития предпринимательской деятельности.
Несколько важных тоже тем, на которых нельзя не остановиться. Это импортозамещение и поддержка экспорта. Именно этому направлению правительство уделяет значительное, большое внимание,
и мы просили бы вас поддержать, уважаемые депутаты, увеличение средств на эти цели, поскольку в нынешних условиях вопросы импортозамещения и поддержки экспорта одни из ключевых. И здесь предусматриваем дополнительные ассигнования на импортозамещение за три года 38 миллиардов рублей плюс ещё средства за счёт перераспределения программ, которые сегодня реализуются.
Это позволит отказаться от ключевых, значит, ключевых запчастей,
значит, ключевой продукции, которая необходима нам как в ОПК (в оборонно-
промышленном комплексе), так и для, значит, содействия нашей
промышленности авиационной промышленности, космической
промышленности и так далее.
Поддержка экспорта - тоже важная задача. 44 миллиарда рублей на следующую трёхлетку предусмотрели в части и субсидирования процентных ставок, и гарантий по экспорту. Во всяком случае, нам необходимо сейчас в условиях, когда цены на наши экспортные сырьевые товары снижаются, нам необходимо продвижение наших товаров несырьевого экспорта, это важно, и на это предусмотрены соответствующие ассигнования.
Не менее важный вопрос и об инфраструктуре. Мы дополнительно выделили средства и предусматриваем в бюджете и просим вас тоже согласиться с этим с тем, чтобы решить вопрос Московского транспортного узла, дополнительные ресурсы идут Москве на транспортные развязки и
Московской области. По годам это, могу сказать несколько цифр, это 32, 45 и 45 миллиардов рублей только городу Москве и 18 миллиардов рублей в следующем году Московской области на решение транспортных проблем.
Целый ряд и других вопросов, которые необходимы в нынешних условиях для поддержки экономики, также предусмотрены в бюджете.
Несколько слов об источниках финансирования дефицита и госдолге. В следующем году мы не предусматриваем пополнение резервного фонда. Мы слышали и вашу тоже критику, и спасибо тоже за поддержку инициативы законодательной, которая прошла, о том, что мы в плановом порядке можем предусматривать те деньги, которые мы должны были направлять в резервный фонд, на сокращение объёма заимствований.
И поскольку нам в следующем году, несмотря на небольшой дефицит, придётся достаточно большой объём заимствований осуществлять с внутреннего рынка, мы ещё предусмотрели внешние заимствования, которые тоже пока ещё под вопросом. Поэтому мы сразу учли в плановом порядке сокращение объёма заимствований и не пополнение Резервного фонда.
На наш взгляд, в нынешних условиях это абсолютно правильное решение. Государственный долг будет находиться на небольших значениях, уровень примерно 12-13 процентов ВВП. Но для нашей экономики это абсолютно нормально и не надо ориентироваться на другие страны, которые имеют под 100-150 процентов долга и говорить, что, вот они увеличили расходы и живут хорошо. Ничего подобного.
Огромные средства на обслуживание долга, а для нас этот долг будет гораздо дороже, чем в других странах, которые заимствуют под 1-2 процента, для нас этот долг будет гораздо дороже. И вспомните время, когда у нас до 20 процентов расходов бюджета уходило на обслуживание только долга, поэтому для нас увеличивать долг категорически невозможно.
Несколько слов о структуре расходов. Я сейчас приведу цифры по расходам бюджетной системы не только федерального бюджета, но бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Безусловно, приоритет расходов и видно, на что государство тратит деньги - это социальные расходы. На социальную политику в следующем году предусмотрено 35 процентов всех государственных расходов.
Вторым по уровню значимости идут расходы тоже социального блока -это образование - 10,6 процента, это здравоохранение - 9,2 процента, нацэкономика - 13,7 процента всех расходов. Но, безусловно, и федеральные обязательства - это оборона и безопасность, оборона - 10,7 процента всех расходов идут на эту цель.
Но хочу сказать, что у нас расходы на социальный блок гораздо выше, нежели на расходы, касательно силового блока.
Несколько слов ещё о параметрах консолидированных бюджетов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Мы ожидаем в этом году исполнение бюджетов регионов несколько лучше, чем в прошлом году. Дефицит бюджета, по нашим оценкам, составит порядка 530-540 миллиардов рублей - это на 100 миллиардов ниже, чем в прошлом году.
И мы предусматриваем постепенно снижение дефицита бюджета на предстоящую трёхлетку.
Хочу сказать, что доходы регионов, региональных бюджетов по оценке будут расти где-то на 6,7 процента. Причём трансферты из федерального бюджета, как раз мы предусматриваем сохранение помощи регионам для реализации указов и предусматриваем дополнительно 80 миллиардов рублей на эти цели, и в общем объёме трансфертов... общий объём трансфертов растёт на 9,9 процента по сравнению с уровнем 2014 года. Поэтому финансовая поддержка регионов сохраняется. Указы и которые "дорожные карты"предусмотрены по регионам в выполнении этих указов будут выполнены. И, мы считаем, что субъекты в следующем году справятся, несмотря на все сложности новых экономических параметров.
Что будем делать, если неблагоприятные факторы, которые сегодня имеются, будут продолжаться и на 2015, и на 2016 и 2017-й год? Мы в первую очередь задействуем резервы. У нас в следующем году предусмотрен, нераспределённый, так называемый антикризисный резерв в размере 70 миллиардов рублей в бюджете. Плюс переходящий резерв с этого года, мы надеемся, что он тоже будет не меньше, чем такая же сумма, 70 миллиардов рублей. Эти средства мы с вами будем вместе распределять по приоритетам, которые мы увидим в следующем году в ходе исполнения бюджета. Сейчас
сложно сказать, как пойдёт развитие событий, но тем не менее резерв мы должны иметь. Это первое.
Второе. Мы обращаемся к вам с просьбой, с предложением разрешить нам задействовать в случае, если такая возникнет необходимость, средства Резервного фонда. Мы, собственно, для этого его и создавали и сейчас в Резервном фонде более 3 триллионов рублей. Мы просили бы вас разрешить правительству использовать до 500 миллиардов рублей, если продержится такая же ситуация, как сегодня. Но резервы, безусловно, не бесконечны и мы должны приводить наши расходы к новым возможностям бюджета. Здесь и оптимизация госпрограмм. Знаю, большую работу проделали комитеты Государственной Думы, особенно бюджетный комитет, рассматривая государственные программы. Там большие есть резервы. Это подтверждает и Счётная палата. И, мы считаем, что мы сейчас должны подготовить наш бюджет к тому, чтобы иметь, так называемый, запасной вариант в случае, если события, всё-таки и внешние условия будут такие же непростые, как сегодня,
то мы должны иметь запасной вариант на случай того, от каких обязательств, каких расходов мы могли бы отказаться. И мы просили бы и вас тоже, уважаемые депутаты, вместе поработать над предложениями по оптимизации расходов, потому что бюджет не может постоянно иметь те расходы, которые были составлены при другой экономической реалии, и мы должны иметь всегда вариант на случай, если такие времена продолжатся и дальше.
Как через бюджет мы предусматриваем стимулирование экономики? Я буквально ещё прямо минуту одну.
Председательствующий. Добавьте 2 минуты.
Силуанов А. Г. Первое, по налогам. Это новые новации, которые были поддержаны Государственной Думой, это и гринфилды, то есть возврат налогов предприятиям, которые были вложены в развитие производства. Это и налоговые каникулы индивидуальным предпринимателям. Два года не будут никаких налогов новые индивидуальные предприниматели платить, вновь зарегистрированные. Это и стимулирование субъектов, создавать новые индустриальные парки и возмещать им из федерального бюджета, начиная с 2016 года за всю инфраструктуру и затраты, которые были произведены субъектами Российской Федерации и целый ряд других. Да, территории опережающего развития.
То есть вот в рамках налоговой политики предусмотрены меры по содействию роста экономики. На наш взгляд, это важно.
По расходам. Предусмотрено в следующем году создание Фонда поддержки промышленности, 20 миллиардов рублей. Эти средства пойдут в качестве дешёвых заёмных ресурсов на ключевые отрасли экономики.
Стимулирование экспорте-, импортозамещения, мы об этом говорили, дополнительные средства в инфраструктуру, проектное финансирование. Государство здесь будет давать 25 процентов гарантий, Центральный банк будет давать трёхлетние деньги с дешёвой ставкой. Ставка для коммерческих банков, будет ключевая ставка минус 1 процент. Это тоже новация. Дополнительные деньги на мобильность трудовых ресурсов и активную занятости.
Но основная наша задача - это обеспечение выполнения тех обязательств, которые мы с вами предусмотрели, и они будут обеспечены, в бюджете есть необходимые деньги.
Я хотел бы отметить, что бюджет реагирует и имеет ресурсы для того, чтобы адекватно ответить на те вызовы, которые сегодня стоят перед нашей экономикой, и проект бюджета 2015-2017 года как раз отвечает тем задачам, которые сегодня перед нами стоят.
Уважаемые депутаты, просьба поддержать бюджет в первом чтении, концепцию бюджета в первом чтении. Ко второму чтению мы доработаем отдельные позиции и, я думаю, что сделаем бюджет ещё лучше. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Антон Германович. Присаживайтесь.
Приглашаю к микрофону Татьяну Алексеевну Голикову - Председателя Счётной палаты России.
Голикова Т. А., Председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты, добрый день!
Счётная палата в соответствии с Бюджетным кодексом и Законом "О Счётной палате"представляет заключение на бюджет и подтверждает или не подтверждает достоверность основных характеристик, которые представляются на первое чтение по проекту бюджета. Поэтому позвольте остановиться на тех проблемных вопросах, которые мы видим при формировании данного документа.
Первое, на чём я хотела бы остановиться, это прогноз социально-экономического развития, основные показатели, которые заложены, поскольку эти показатели являются основой для стабильного исполнения бюджета.
Антон Германович уже в своём выступлении сказал, что мы уже находимся в других экономических реалиях, но всё-таки на отдельные моменты я бы хотела обратить внимание.
Первое. Это риски по цене на нефть и газ. Я хочу обратить ваше внимание, что с 1 по 22 октября средняя цена на нефть сложилась на уровне 8,7 доллара за баррель. И если мы будем такую тенденцию наблюдать до конца 2014 года, то по 2014 году средняя цена составит 100,6 доллара за баррель и снизиться на 3,4 доллара за баррель по сравнению с тем прогнозом, который заложен в прогноз социально-экономического развития.
Следующие риски - это риски по внутреннему и внешнему финансированию дефицита, которые сегодня заложены в проект бюджета в связи с экономической ситуацией, которая складывается, в том числе в мире и на финансовых рынках.
Третье. Это уровень инфляции. Вы знаете, что ожидаемая оценка по инфляции, которая предполагается в 2014 году, составляет семь с половиной процентов. Но на сегодняшний день уже очевидно, и это подтверждают данные Росстата по состоянию на 20 октября текущего года, что уровень инфляции не будет на уровне семи с половиной процентов, скорее всего, будет, либо на уровне восьми, либо выше.
Почему? Потому что уже сегодня на 20 октября это 7 процентов и, к сожалению, за последнюю неделю уровень потребительских цен возрос на 0,3 пункта. Такого роста недельного уже очень давно мы не наблюдали.
Следующая тема, это тема, которая связана с уровнем тарифов на услуги естественных монополий, которые заложены в прогноз социально-экономического развития и, как следствие, должны отражаться на его основных показателях и на отдельных проектировках бюджета.
Дело в том, что те показатели по уровню тарифов на тепловую и электрическую энергию, которые превышают прогноз по инфляции и составляют 8,5 процента, и по тарифам на пассажирские перевозки, которые превышают уровень инфляции, заложенный в бюджете, на 2,5 процента и составляют 10, не учтены в тех параметрах объёма валового внутреннего продукта, темпах его роста и, соответственно, инфляции 2015 года, которая заложена в проектировках и которая заложена в первой статье Закона "О бюджете".
Следующая тема, на которую бы я хотела обратить внимание, это тема, которая, как нам кажется, не получила должного отражения в прогнозе социально-экономического развития, это тема импортозамещения. Хотя Антон Германович здесь обращал внимание, на те бюджетные ассигнования, которые предполагается вложить в те или иные отрасли для того, чтобы эта тема получила свою бюджетную поддержку.
Почему? Потому что уже сегодня на 20 октября это 7 процентов и, к сожалению, за последнюю неделю уровень потребительских цен возрос на 0,3 пункта. Такого роста недельного уже очень давно мы не наблюдали.
Следующая тема, это тема, которая связана с уровнем тарифов на услуги естественных монополий, которые заложены в прогноз социально-экономического развития и, как следствие, должны отражаться на его основных показателях и на отдельных проектировках бюджета.
Дело в том, что те показатели по уровню тарифов на тепловую и электрическую энергию, которые превышают прогноз по инфляции и составляют 8,5 процента, и по тарифам на пассажирские перевозки, которые превышают уровень инфляции, заложенный в бюджете, на 2,5 процента и составляют 10, не учтены в тех параметрах объёма валового внутреннего продукта, темпах его роста и, соответственно, инфляции 2015 года, которая заложена в проектировках и которая заложена в первой статье Закона "О бюджете".
Следующая тема, на которую бы я хотела обратить внимание, это тема, которая, как нам кажется, не получила должного отражения в прогнозе социально-экономического развития, это тема импортозамещения. Хотя Антон Германович здесь обращал внимание, на те бюджетные ассигнования, которые предполагается вложить в те или иные отрасли для того, чтобы эта тема получила свою бюджетную поддержку.
Я бы хотела обратить внимание на то, что прогноз не содержит комплексного подхода к проблеме импортозамещения. На сегодняшний день некоторые мероприятия там представлены. Но что даст это импортозамещение и в какие сроки оно будет реализовано, какими механизмами и с помощью каких ресурсов, к сожалению, на сегодняшний день прогноз этого не содержит. Прогноз даёт сдержанную динамику темпов роста показателей, которые характеризуют уровень жизни населения. Это касается и реальных доходов, и реальной заработной платы. И я должна сказать, что темпы роста этих показателей существенно ниже, чем за предыдущие годы. Но при этом я хочу обратить внимание на то, что темпы роста реальных доходов, которые были выше в предыдущие периоды и сейчас снижаются в 2015-2017 годах, были всегда одним из основных факторов экономического роста.
К сожалению, сейчас этого не прослеживается, но другие факторы, которые должны стать локомотивом экономического роста, в прогнозе социально-экономического развития также не представлены.
Что касается основных параметров бюджета. И вот здесь я бы хотела обратить внимание как раз на тему достоверности. Наверное, говорить сейчас, с точки зрения того прогноза о достоверности, правильно. Действительно, доходы и расходы и дефицит бюджета, посчитанный из того прогноза социально-экономического развития, который представлен в соответствии с бюджетом. И здесь это никаких вопросов не вызывает. Но, очевидно, что, скажем, доходы бюджета, они будут полностью зависеть от той экономической ситуации, которая будет складываться у нас, в Российской Федерации, по исполнению тех или иных показателей, которые ложатся в основу.
И второе. Я бы также хотела привлечь ваше внимание к тем налоговым изменениям, которые Государственная Дума сейчас будет рассматривать, и напомнить вам, что впервые налоговые изменения, которые являются бюджетообразующими для 2015, 2016 и 2017-го годов, рассматриваются параллельно с законом о бюджете. И, собственно, сейчас ключевой задачей для парламента является учёт во втором чтении налоговых изменений, тех изменений, которые внесло правительство. В противном случае, параметры доходов могут быть подвергнуты некой корректировке.
Что касается расходов федерального бюджета. Расходы федерального бюджета представлены в программной структуре, как и в прошлом году. Но, к сожалению, эта программная структура имеет те же недостатки, которые и были в предыдущем периоде. И, к сожалению, несмотря на все те позитивные процессы, которые шли в Государственной Думе и в комитете по бюджету, те мероприятия, которые мы осуществляли и в рамках поручений президента и парламента, к сожалению, пока свидетельствуют о том, что государственные программы не стали инструментом бюджетного планирования. Предполагалось, что будет принято 42 государственных программы. Две программы на сегодняшний день - это программа "Развитие пенсионной системы"и программа оборонно-промышленного комплекса - не приняты, но по ним есть соответствующие сроки. По одной программе (по пенсиям) - конец этого года, по другой программе (по обороне) - середина следующего года,
но они с точки зрения бюджета являются самыми бюджетоёмкими и самими сложными с точки зрения их сбалансированности. Поэтому нам кажется, что перспективы их принятия, особенно до конца 2014 года пенсионной программы, представляются не очень реалистичными. Что бы хотела сказать вот коротко о программах.
Ну, во-первых, программы не учитывают все те показатели указов президента, которые на сегодняшний день являются критериальными по достижению тех или иных мероприятия или тех или иных показателей к 2018 году. И самое главное, что мероприятия программ, которые сегодня планируются, они практически никоим образом не связаны с теми целевыми показателями, которые в этих программах учитываются. И на сегодняшний день говорить реально о том, что это стало механизмом достижения поставленных целей, к сожалению, не приходится.
Следующая тема по расходам, на которую я бы хотела обратить внимание, это тема формирования самих расходов.
Я вам хочу напомнить, что какое-то время назад мы принимали 83-й закон так называемый, и предполагалось, что все бюджетные учреждения перейдут на государственные задания или государственные работы, и в соответствии с ними будут планироваться для них соответствующие объёмы.
К сожалению, эта работа, ну, все сроки ещё не вышли по реализации этого закона, но тем не менее по тем мероприятиям, которые должны были
быть осуществлены, тоже идёт существенное отставание и уже наметился ряд проблем.
Я хочу сказать, что по 15-ти главным распорядителям средств федерального бюджета перечни государственных услуг до настоящего времени не утверждены, а по отдельным учреждениям, находящимся в ведении одного главного распорядителя, имеются расхождения в оценке стоимости услуг, доходящие до 108 раз.
Вот вам и эффективность расходов бюджета, которую мы привыкли, в том числе и в стенах Государственной Думы, обсуждать. И я думаю, что это будет, в том числе, предметом вашего рассмотрения во втором чтении.
Следующая тема - это тема "Федеральные адресные инвестиционные программы".
Вы знаете, наверное, уже, что объёмы ассигнований на эти цели в бюджете 2015 года сокращаются: с 6 в 2014 году до 5,4 процента в 2015 году. Но я бы хотела привлечь ваше внимание к некоторым цифрам.
Из общего количества объектов капитального строительства переходящие объекты составляют более 1250 или 78 процентов от того объёма объектов, которые включаются сейчас в бюджет 2015 года. 340 - это вновь включаемые объекты. Но что характерно, по 800 объектам на сегодняшний день не имеется утверждённой в установленном порядке проектно-сметной документации. Это ещё один пример неэффективного использования бюджетных ресурсов и тема для дальнейшего обсуждения. И мы знаем, что комитет по бюджету, представляя постановление о бюджете в первом чтении, на эту тему обратил серьёзное внимание и даже сформулировал нам соответствующее поручение по контрольным мероприятиям по этому поводу.
Бюджеты регионов. На мой взгляд, эта тема самая острая для 2015 года, она была острая и в 2013-м, и в 2014 году. Но сейчас я хочу привлечь ваше внимание буквально к нескольким цифрам. Мы ожидаем, правительство ожидает дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации по 2014 году на уровне 538 миллиардов рублей или в 2,3 раза больше, чем тот, который прогнозировался при внесении бюджета на 2014 год. И на уровне 542 миллиарда прогнозируется дефицит 2014 года, причём источником финансирования дефицита предлагаются в основном приблизительно на уровне 400 миллиардов коммерческие кредиты.
Давайте посмотрим на государственный долг субъектов и муниципалитетов. Его размер на сегодняшний день составляет, не на
сегодняшний день, на 1 октября, два триллиона пять миллиардов рублей. Он совсем несущественно сократился по сравнению с 1 января 2014 года, когда составлял два триллиона 26 миллиардов. И, к сожалению, в этой структуре доля долга субъектов Российской Федерации, если взять сентябрь, снова начала возрастать. И снова начала возрастать доля коммерческих кредитов в структуре долга. Она по данным составила на 1 октября 38 процентов. Это очень серьёзная тема, над которой надо очень серьёзно работать.
Кроме этого, проект бюджета на три года предполагает выдачу соответствующих бюджетных кредитов и возврат кредитов, но эти суммы практически равны по объёму на три года,
и соответственно какой-то дополнительной помощи за счёт возврата и новой выдачи, с точки зрения сокращения долга, мы не ожидаем.
Тема дефицита бюджета, на которую я тоже хотела обратить внимание. Я сказала вначале, что у нас существуют риски привлечения внешнего и внутреннего финансирования, а также получения 158 миллиардов рублей доходов от приватизации.
И здесь я должна обратить внимание на то, о чём говорил Антон Германович, бюджет предусмотрел соответствующую страховку от недополучения ненефтегазовых доходов и на неполучение источников внутреннего и внешнего финансирования, поскольку ставки, по которым мы могли бы занимать в 2015 году достаточно высокие, они заложены в бюджет на уровне 10 процентов.
Поэтому, безусловно, правительство будет для себя принимать решение о целесообразности заимствований, чтобы не повышать расходы на обслуживание, которые итак достаточно высокие в том трёхлетнем бюджете, который предложен на ваше рассмотрение. Но мы все-таки считаем, что если того объёма заимствований, который предполагается, не будет, то и не будет того объёма процентных расходов, который сейчас закладывается в бюджет. Но и возможность заимствования из Резервного фонда средств на замещение источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета даёт возможность гибко реагировать на изменение экономической ситуации.
Казалось бы, всё так проблематично, не совсем уже достоверный прогноз, уже параметры должны были быть другими. Что же делать в этой ситуации? Нужно ли принимать бюджет в первом чтении?
Бюджет в первом чтении принимать нужно. Принятие бюджета в первом чтении - это залог стабильности ситуации в стране и залог того, что те обязательства, которые государство приняло на себя, будут в обязательном порядке реализованы. Как работать с этим бюджетом дальше?
Я думаю, что у нас есть все основания смотреть те проблемы, которые уже на сегодняшний день видны, над которыми нужно работать во втором чтении и не только во втором чтении, а в процессе исполнения бюджета на 2015-2017 годы. Потому что мы предполагаем, что изменения будут более серьёзными по сравнению с теми изменениями, которые мы с вами привыкли видеть традиционно в предыдущие периоды времени. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Татьяна Алексеевна. Присаживайтесь.
Содоклад представляет Андрей Михайлович Макаров. Макаров А. М. Спасибо.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги! Подробный доклад министра финансов и Счётной палаты избавляет от необходимости повторяться.
Хочу сразу сказать несколько слов о том, как проходило обсуждение в комитете. И вот тот, что сейчас я специально вынес на эту трибуну, вот эти 800 страниц компьютерного текста - это сводное заключение комитета по бюджету.
В него вошли выводы и аргументация всех комитетов, которые проанализировали свои государственные программы, свои разделы бюджета. Вошли все мнения внешних экспертов, которые дали заключения по бюджету. А я хотел бы обратить внимание, что внешние эксперты - это весь спектр экспертизы ведущих учёных с самыми разными взглядами. Это заключение Счётной палаты, самым подробным образом проанализировавшее все, каждый раздел бюджета, каждую цифру. И вот на самом деле именно этот анализ и был подвергнут дополнительному изучению на комитете по бюджету.
Мы рассмотрели каждую цифру, мы рассмотрели каждый раздел, мы рассмотрели каждую программу. Вот результатами этой работы мне бы и хотелось кратко поделиться.
Сразу хочу сказать, что вот разговор о том, что денег в бюджете недостаточно, на самом деле денег никогда не бывает достаточно.
Но просто напомню, что в 2000 году бюджет верстался, когда был 1 триллион, сегодня этих денег в федеральном бюджете, я не говорю о консолидированном, больше 15 триллионов.
И поэтому не верьте, когда говорят, что это Макаров взломал банкомат в Думе, чтобы достать оттуда недостающие для бюджета деньги.
Вопрос об эффективности расходования этих средств - вот главный вопрос, который возникает в этой связи. Здесь много говорили о прогнозе.
Буквально несколько слов по этому поводу. Проект бюджета сформирован в очень сложных социально-экономических условиях.
И эта сложность обусловлена теми системными рисками, которые в первую очередь связаны с геополитической ситуацией и введением секторальных санкций.
23-й вопрос. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов".
Уважаемые коллеги, Совет Государственной Думы подготовил предложения по порядку рассмотрения этого вопроса. Материалы имеются в материалах. Видели, все знакомы? Нет необходимости озвучивать? Согласны. Принимается.
Докладывает Антон Германович Силуанов. Пожалуйста.
Силуанов А. Г., официальный представитель Правительства Российской Федерации, Министр финансов Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич! Уважаемые депутаты!
Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект бюджета на 2015-2017 годы. Проект бюджета основан был на макропрогнозе, который был подготовлен в середине текущего года. Параметры его известны. Действительно, когда мы с вами сталкивались в комитетах и комиссиях, когда рассматривали бюджет перед первым чтением, то много было замечаний именно по показателям макроэкономического прогноза, поскольку сегодня они отличаются от тех, которые заложены в бюджете. Здесь и цена на нефть, и курс рубля, и темпы экономического роста, параметры экспорта-импорта, то есть всё то, что влияет на бюджет. И закономерно задавался вопрос - а как же так, сегодня ситуация другая, сегодня новые экономические реалии, а бюджет составлен, исходя из старых данных? Что делать? Всяот хотелось бы ответить, что нам ни в коем случае нельзя говорить о том, что нам надо пересматривать бюджет, нам надо пересчитывать параметры. Почему? Потому что бюджет на 2015-2017 годы строится, исходя из долгосрочных и среднесрочных принципов бюджетного планирования. И у нас заложен принцип, когда мы то, что предусматриваем в параметрах бюджета, мы исполняем. Для этого мы создавали, соответственно, резервы, мы создавали механизмы для того, чтобы при любой ситуации исполнить параметры бюджета.
Да, действительно, сегодня новая экономическая ситуация, у нас новые реалии по сути дела. И мы живём в новом уже равновесии. Потому что и платёжный баланс поменялся, экспорт-импорт изменился, и, соответственно, курсовая ситуация несколько изменилась. Экономика сейчас адаптируется к новым условиям, и бюджет тоже должен адаптироваться к новым условиям. Но это не значит, что мы его должны пересматривать, поскольку у нас есть все основания, есть все ресурсы для того, чтобы исполнить те параметры, которые мы заложили на 2015 год.
Что касается 2016-го и 2017-го, у нас есть механизмы для того, чтобы адекватно отреагировать на ситуацию, которая... если она продлится в средне- и долгосрочном периоде, то у нас есть такие механизмы. Чуть позже об этом скажу. Но, очевидно, надо признать, что в последние годы мы существенно нарастили обязательства государства. Несколько цифр приведу. Если брать за основу 2008 год, за 100 процентов, то расходы в 2015 году в реальном выражении без учёта инфляции выросли на 27 процентов, а доходы всего на 0,8 процента. То есть явная такая тенденция увеличения расходных обязательств государства. При этом цена нефти, при которой мы балансировали бюджет, в 2008 году составляла 57,5 доллара за баррель, в 2014-м - 100, в 2015-м - 105, а при нынешних курсовых изменениях где-то тоже около 100 долларов за баррель.
И хочу сказать, что если мы в 2012 году, когда строили свои планы, планы, прогнозы, исходя из того, чтобы спланировать программы, мероприятия, то в 2012 году мы планировали в 2017 году получить доходы 18,3 триллиона рублей. А сейчас в бюджете мы с вами планируем доходы 2017 года 16,5 триллиона рублей. То есть мы видим, что бюджет в новых экономических условиях, конечно, столько не может генерировать доходов, соответственно, не может столько быть предусмотрено расходов. Поэтому нам нужно быть готовыми к тому, чтобы пересмотреть какие-то программы, пересмотреть наши обязательства. Сейчас самое время как раз реформ, сейчас самое время структурных изменений, которые нам необходимы и которые... может быть, мы даже и несколько запоздали с такими преобразованиями.
Несколько слов об основных характеристиках бюджета.
Самая такая важная позиция, наверное, это дефицит.
Мы представили проект бюджета с небольшим объёмом дефицита бюджета до 0,6 процента ВВП на все три года.
Но что настораживает? По-прежнему у нас сохраняется большой уровень ненефтегазового дефицита, то есть дефицита без доходов от нефти и газа. Это 10,5 процента в 2015 году и он постепенно будет снижаться до 9,7 в 2017 году.
Что важно, что, несмотря на нынешнюю ситуацию, мы предусмотрели рост расходов бюджета на 11 процентов. На 11 процентов. Почему так получилось? Потому что те бюджетные принципы и правила, которые мы закладываем в расчётах бюджета, это средняя цена на нефть за последние семь лет плюс один процент дефицита, позволяет нам это делать. Но и это мы выполним, потому что, ещё раз повторюсь, что есть соответствующие резервы в бюджете.
Тем не менее для того, чтобы свести бюджет в соответствии с бюджетными правилами, бюджетными подходами, о которых мы договаривались, нам пришлось серьёзно проработать как в доходной части, так и над расходами.
Какие изменения были предложены по налогам в ходе работы над бюджетом?
Мы не приняли решение увеличивать налоги, хотя такие дискуссии велись в Правительстве Российской Федерации, мы хотели, и обсуждали с парламентом, с депутатами о том, как нам выходить из этой ситуации. Но решение было принято такое: принципиально налоги не увеличивать, обойтись незначительными поправками в налоговое законодательство.
О чём речь идёт? Речь идёт об увеличении ставок акцизов на табак, водного налога, значит, увеличение ставки по дивидендам, которую получают и физические, и юридические лица. Кстати, это вопрос ставился депутатами Государственной Думы, и мы его в следующем году учли в бюджете и в налоговом законодательстве. Спасибо за поддержку этого решения.
Кроме того, мы поставили себе задачу дополнительной мобилизации ресурсов. И ФНС в рамках увеличения собираемости налогов
имеет задание в размере 25, 75 и 83 миллиарда рублей по годам трёхлетки для того, чтобы мобилизовать дополнительный источник в рамках возможностей по увеличению собираемости.
Расходы. Тоже было непросто нам уместить все те решения, которые мы обсуждали, говорили, те параметры бюджета, которые мы внесли. Нам для этого пришлось оптимизировать или перенести на более поздние сроки расходы в сумме около полутора триллионов рублей. Одна только программа "Вооружение" - 500 миллиардов рублей - была перенесена с 2017 года. Всё остальное мы, значит, приняли решение отложить или отказаться от отдельных позиций.
Важное тоже, важный тоже, значит, параметр бюджета. Мы в следующем году индексацию заработных плат работникам бюджетной сферы предусмотрели не в рамках "дорожных карт", а предусмотрели на уровне инфляции. Почему? Да потому что мы видим, что и заработная плата в экономике растёт более низкими темпами, и бюджетники, на которых ориентируются экономические субъекты, тоже сейчас имеют достаточно высокие темпы роста. А в нынешних условиях, когда мы должны говорить о снижении издержек, конкуренции, конкурентоспособности нашей экономики, мы считаем, что один год, 2015 год, можно было бы обойтись с индексацией зарплат бюджетников как на федеральном уровне, так и на региональном уровне, на уровне инфляции - 5,5 процента, в следующем году мы предлагаем
проиндексировать заработную плату, и считаем, что это с экономической точки зрения оправданно. И ещё раз повторю, что даже не с точки зрения экономики бюджета, а с точки зрения посылов экономики, которую нам необходимо делать.
Мы несколько позиций тоже учли. Мы отменили пороговое значение для определения начислений взносов в Фонд обязательного медицинского страхования. Сегодня это 624 тысячи годовой заработной платы, сверх которой ФОМС не получал взносов. Мы считаем, что здесь это даже больше справедливость, когда работники с большими зарплатами, за них и должны больше платить, правда, не сами работники в данном случае, а организации, которые выплачивают такие зарплаты. Поэтому это коснётся небольшого количества работников, в первую очередь, это наши нефтяники, газовики, финансовый сектор, те, кто имеют большие заработные платы
Но тем не менее это дало дополнительные доходы и ФОМСу, и дополнительные доходы федеральному бюджету, который направил их на поддержку, в том числе и регионов, и региональных задач, которые тоже встают в следующем году по поддержке и по увеличению расходов на здравоохранен ие.
Нельзя не остановиться о, так называемом, налоговом манёвре. Мы на следующий год, и спасибо тоже за поддержку этого вопроса, мы рассматривали его в Государственной Думе, мы существенно изменили налогообложение нефтяной отрасли, увеличили внутреннее налогообложение через НДПИ, снизили экспортные пошлины и снизили акцизы на нефтепродукты. И в результате этого мы стали, цена на нефть на внутреннем рынке стала более реальной и более естественной.
Это важно с точки зрения пропорций в экономике с одной стороны. С другой стороны нефтяники не потеряли от этого манёвра. И те, кто не успел действительно модернизировать предприятия, получит возможность дальше продолжать работать и, значит, не иметь финансовых проблем, если бы мы не реализовали этот манёвр, а если бы ввели экспортную пошлину на мазут в размере 100 процентов от экспортной пошлины на нефть.
Несколько слов о приоритетах бюджета, которые мы обозначили на следующий год и на последующие три года. В первую очередь, конечно, они связаны с новыми задачами, новыми изменениями, которые произошли.
Это и поддержка наших новых субъектов Крыма и Севастополя, реализована программа специальная по поддержке этих регионов, предусмотрены дополнительные трансферты, значит, для балансировки бюджетов с тем, чтобы все те обязательства, которые наши регионы сегодня исполняют, они могли быть доступно исполнены новыми субъектами Российской Федерации.
Значительно объём средств увеличен и на наши другие регионы, это Дальний Восток. Увеличены средства на дальневосточную программу, что позволит создавать необходимую инфраструктуру для развития там бизнеса и развития предпринимательской деятельности.
Несколько важных тоже тем, на которых нельзя не остановиться. Это импортозамещение и поддержка экспорта. Именно этому направлению правительство уделяет значительное, большое внимание,
и мы просили бы вас поддержать, уважаемые депутаты, увеличение средств на эти цели, поскольку в нынешних условиях вопросы импортозамещения и поддержки экспорта одни из ключевых. И здесь предусматриваем дополнительные ассигнования на импортозамещение за три года 38 миллиардов рублей плюс ещё средства за счёт перераспределения программ, которые сегодня реализуются.
Это позволит отказаться от ключевых, значит, ключевых запчастей,
значит, ключевой продукции, которая необходима нам как в ОПК (в оборонно-
промышленном комплексе), так и для, значит, содействия нашей
промышленности авиационной промышленности, космической
промышленности и так далее.
Поддержка экспорта - тоже важная задача. 44 миллиарда рублей на следующую трёхлетку предусмотрели в части и субсидирования процентных ставок, и гарантий по экспорту. Во всяком случае, нам необходимо сейчас в условиях, когда цены на наши экспортные сырьевые товары снижаются, нам необходимо продвижение наших товаров несырьевого экспорта, это важно, и на это предусмотрены соответствующие ассигнования.
Не менее важный вопрос и об инфраструктуре. Мы дополнительно выделили средства и предусматриваем в бюджете и просим вас тоже согласиться с этим с тем, чтобы решить вопрос Московского транспортного узла, дополнительные ресурсы идут Москве на транспортные развязки и
Московской области. По годам это, могу сказать несколько цифр, это 32, 45 и 45 миллиардов рублей только городу Москве и 18 миллиардов рублей в следующем году Московской области на решение транспортных проблем.
Целый ряд и других вопросов, которые необходимы в нынешних условиях для поддержки экономики, также предусмотрены в бюджете.
Несколько слов об источниках финансирования дефицита и госдолге. В следующем году мы не предусматриваем пополнение резервного фонда. Мы слышали и вашу тоже критику, и спасибо тоже за поддержку инициативы законодательной, которая прошла, о том, что мы в плановом порядке можем предусматривать те деньги, которые мы должны были направлять в резервный фонд, на сокращение объёма заимствований.
И поскольку нам в следующем году, несмотря на небольшой дефицит, придётся достаточно большой объём заимствований осуществлять с внутреннего рынка, мы ещё предусмотрели внешние заимствования, которые тоже пока ещё под вопросом. Поэтому мы сразу учли в плановом порядке сокращение объёма заимствований и не пополнение Резервного фонда.
На наш взгляд, в нынешних условиях это абсолютно правильное решение. Государственный долг будет находиться на небольших значениях, уровень примерно 12-13 процентов ВВП. Но для нашей экономики это абсолютно нормально и не надо ориентироваться на другие страны, которые имеют под 100-150 процентов долга и говорить, что, вот они увеличили расходы и живут хорошо. Ничего подобного.
Огромные средства на обслуживание долга, а для нас этот долг будет гораздо дороже, чем в других странах, которые заимствуют под 1-2 процента, для нас этот долг будет гораздо дороже. И вспомните время, когда у нас до 20 процентов расходов бюджета уходило на обслуживание только долга, поэтому для нас увеличивать долг категорически невозможно.
Несколько слов о структуре расходов. Я сейчас приведу цифры по расходам бюджетной системы не только федерального бюджета, но бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Безусловно, приоритет расходов и видно, на что государство тратит деньги - это социальные расходы. На социальную политику в следующем году предусмотрено 35 процентов всех государственных расходов.
Вторым по уровню значимости идут расходы тоже социального блока -это образование - 10,6 процента, это здравоохранение - 9,2 процента, нацэкономика - 13,7 процента всех расходов. Но, безусловно, и федеральные обязательства - это оборона и безопасность, оборона - 10,7 процента всех расходов идут на эту цель.
Но хочу сказать, что у нас расходы на социальный блок гораздо выше, нежели на расходы, касательно силового блока.
Несколько слов ещё о параметрах консолидированных бюджетов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Мы ожидаем в этом году исполнение бюджетов регионов несколько лучше, чем в прошлом году. Дефицит бюджета, по нашим оценкам, составит порядка 530-540 миллиардов рублей - это на 100 миллиардов ниже, чем в прошлом году.
И мы предусматриваем постепенно снижение дефицита бюджета на предстоящую трёхлетку.
Хочу сказать, что доходы регионов, региональных бюджетов по оценке будут расти где-то на 6,7 процента. Причём трансферты из федерального бюджета, как раз мы предусматриваем сохранение помощи регионам для реализации указов и предусматриваем дополнительно 80 миллиардов рублей на эти цели, и в общем объёме трансфертов... общий объём трансфертов растёт на 9,9 процента по сравнению с уровнем 2014 года. Поэтому финансовая поддержка регионов сохраняется. Указы и которые "дорожные карты"предусмотрены по регионам в выполнении этих указов будут выполнены. И, мы считаем, что субъекты в следующем году справятся, несмотря на все сложности новых экономических параметров.
Что будем делать, если неблагоприятные факторы, которые сегодня имеются, будут продолжаться и на 2015, и на 2016 и 2017-й год? Мы в первую очередь задействуем резервы. У нас в следующем году предусмотрен, нераспределённый, так называемый антикризисный резерв в размере 70 миллиардов рублей в бюджете. Плюс переходящий резерв с этого года, мы надеемся, что он тоже будет не меньше, чем такая же сумма, 70 миллиардов рублей. Эти средства мы с вами будем вместе распределять по приоритетам, которые мы увидим в следующем году в ходе исполнения бюджета. Сейчас
сложно сказать, как пойдёт развитие событий, но тем не менее резерв мы должны иметь. Это первое.
Второе. Мы обращаемся к вам с просьбой, с предложением разрешить нам задействовать в случае, если такая возникнет необходимость, средства Резервного фонда. Мы, собственно, для этого его и создавали и сейчас в Резервном фонде более 3 триллионов рублей. Мы просили бы вас разрешить правительству использовать до 500 миллиардов рублей, если продержится такая же ситуация, как сегодня. Но резервы, безусловно, не бесконечны и мы должны приводить наши расходы к новым возможностям бюджета. Здесь и оптимизация госпрограмм. Знаю, большую работу проделали комитеты Государственной Думы, особенно бюджетный комитет, рассматривая государственные программы. Там большие есть резервы. Это подтверждает и Счётная палата. И, мы считаем, что мы сейчас должны подготовить наш бюджет к тому, чтобы иметь, так называемый, запасной вариант в случае, если события, всё-таки и внешние условия будут такие же непростые, как сегодня,
то мы должны иметь запасной вариант на случай того, от каких обязательств, каких расходов мы могли бы отказаться. И мы просили бы и вас тоже, уважаемые депутаты, вместе поработать над предложениями по оптимизации расходов, потому что бюджет не может постоянно иметь те расходы, которые были составлены при другой экономической реалии, и мы должны иметь всегда вариант на случай, если такие времена продолжатся и дальше.
Как через бюджет мы предусматриваем стимулирование экономики? Я буквально ещё прямо минуту одну.
Председательствующий. Добавьте 2 минуты.
Силуанов А. Г. Первое, по налогам. Это новые новации, которые были поддержаны Государственной Думой, это и гринфилды, то есть возврат налогов предприятиям, которые были вложены в развитие производства. Это и налоговые каникулы индивидуальным предпринимателям. Два года не будут никаких налогов новые индивидуальные предприниматели платить, вновь зарегистрированные. Это и стимулирование субъектов, создавать новые индустриальные парки и возмещать им из федерального бюджета, начиная с 2016 года за всю инфраструктуру и затраты, которые были произведены субъектами Российской Федерации и целый ряд других. Да, территории опережающего развития.
То есть вот в рамках налоговой политики предусмотрены меры по содействию роста экономики. На наш взгляд, это важно.
По расходам. Предусмотрено в следующем году создание Фонда поддержки промышленности, 20 миллиардов рублей. Эти средства пойдут в качестве дешёвых заёмных ресурсов на ключевые отрасли экономики.
Стимулирование экспорте-, импортозамещения, мы об этом говорили, дополнительные средства в инфраструктуру, проектное финансирование. Государство здесь будет давать 25 процентов гарантий, Центральный банк будет давать трёхлетние деньги с дешёвой ставкой. Ставка для коммерческих банков, будет ключевая ставка минус 1 процент. Это тоже новация. Дополнительные деньги на мобильность трудовых ресурсов и активную занятости.
Но основная наша задача - это обеспечение выполнения тех обязательств, которые мы с вами предусмотрели, и они будут обеспечены, в бюджете есть необходимые деньги.
Я хотел бы отметить, что бюджет реагирует и имеет ресурсы для того, чтобы адекватно ответить на те вызовы, которые сегодня стоят перед нашей экономикой, и проект бюджета 2015-2017 года как раз отвечает тем задачам, которые сегодня перед нами стоят.
Уважаемые депутаты, просьба поддержать бюджет в первом чтении, концепцию бюджета в первом чтении. Ко второму чтению мы доработаем отдельные позиции и, я думаю, что сделаем бюджет ещё лучше. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Антон Германович. Присаживайтесь.
Приглашаю к микрофону Татьяну Алексеевну Голикову - Председателя Счётной палаты России.
Голикова Т. А., Председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты, добрый день!
Счётная палата в соответствии с Бюджетным кодексом и Законом "О Счётной палате"представляет заключение на бюджет и подтверждает или не подтверждает достоверность основных характеристик, которые представляются на первое чтение по проекту бюджета. Поэтому позвольте остановиться на тех проблемных вопросах, которые мы видим при формировании данного документа.
Первое, на чём я хотела бы остановиться, это прогноз социально-экономического развития, основные показатели, которые заложены, поскольку эти показатели являются основой для стабильного исполнения бюджета.
Антон Германович уже в своём выступлении сказал, что мы уже находимся в других экономических реалиях, но всё-таки на отдельные моменты я бы хотела обратить внимание.
Первое. Это риски по цене на нефть и газ. Я хочу обратить ваше внимание, что с 1 по 22 октября средняя цена на нефть сложилась на уровне 8,7 доллара за баррель. И если мы будем такую тенденцию наблюдать до конца 2014 года, то по 2014 году средняя цена составит 100,6 доллара за баррель и снизиться на 3,4 доллара за баррель по сравнению с тем прогнозом, который заложен в прогноз социально-экономического развития.
Следующие риски - это риски по внутреннему и внешнему финансированию дефицита, которые сегодня заложены в проект бюджета в связи с экономической ситуацией, которая складывается, в том числе в мире и на финансовых рынках.
Третье. Это уровень инфляции. Вы знаете, что ожидаемая оценка по инфляции, которая предполагается в 2014 году, составляет семь с половиной процентов. Но на сегодняшний день уже очевидно, и это подтверждают данные Росстата по состоянию на 20 октября текущего года, что уровень инфляции не будет на уровне семи с половиной процентов, скорее всего, будет, либо на уровне восьми, либо выше.
Почему? Потому что уже сегодня на 20 октября это 7 процентов и, к сожалению, за последнюю неделю уровень потребительских цен возрос на 0,3 пункта. Такого роста недельного уже очень давно мы не наблюдали.
Следующая тема, это тема, которая связана с уровнем тарифов на услуги естественных монополий, которые заложены в прогноз социально-экономического развития и, как следствие, должны отражаться на его основных показателях и на отдельных проектировках бюджета.
Дело в том, что те показатели по уровню тарифов на тепловую и электрическую энергию, которые превышают прогноз по инфляции и составляют 8,5 процента, и по тарифам на пассажирские перевозки, которые превышают уровень инфляции, заложенный в бюджете, на 2,5 процента и составляют 10, не учтены в тех параметрах объёма валового внутреннего продукта, темпах его роста и, соответственно, инфляции 2015 года, которая заложена в проектировках и которая заложена в первой статье Закона "О бюджете".
Следующая тема, на которую бы я хотела обратить внимание, это тема, которая, как нам кажется, не получила должного отражения в прогнозе социально-экономического развития, это тема импортозамещения. Хотя Антон Германович здесь обращал внимание, на те бюджетные ассигнования, которые предполагается вложить в те или иные отрасли для того, чтобы эта тема получила свою бюджетную поддержку.
Почему? Потому что уже сегодня на 20 октября это 7 процентов и, к сожалению, за последнюю неделю уровень потребительских цен возрос на 0,3 пункта. Такого роста недельного уже очень давно мы не наблюдали.
Следующая тема, это тема, которая связана с уровнем тарифов на услуги естественных монополий, которые заложены в прогноз социально-экономического развития и, как следствие, должны отражаться на его основных показателях и на отдельных проектировках бюджета.
Дело в том, что те показатели по уровню тарифов на тепловую и электрическую энергию, которые превышают прогноз по инфляции и составляют 8,5 процента, и по тарифам на пассажирские перевозки, которые превышают уровень инфляции, заложенный в бюджете, на 2,5 процента и составляют 10, не учтены в тех параметрах объёма валового внутреннего продукта, темпах его роста и, соответственно, инфляции 2015 года, которая заложена в проектировках и которая заложена в первой статье Закона "О бюджете".
Следующая тема, на которую бы я хотела обратить внимание, это тема, которая, как нам кажется, не получила должного отражения в прогнозе социально-экономического развития, это тема импортозамещения. Хотя Антон Германович здесь обращал внимание, на те бюджетные ассигнования, которые предполагается вложить в те или иные отрасли для того, чтобы эта тема получила свою бюджетную поддержку.
Я бы хотела обратить внимание на то, что прогноз не содержит комплексного подхода к проблеме импортозамещения. На сегодняшний день некоторые мероприятия там представлены. Но что даст это импортозамещение и в какие сроки оно будет реализовано, какими механизмами и с помощью каких ресурсов, к сожалению, на сегодняшний день прогноз этого не содержит. Прогноз даёт сдержанную динамику темпов роста показателей, которые характеризуют уровень жизни населения. Это касается и реальных доходов, и реальной заработной платы. И я должна сказать, что темпы роста этих показателей существенно ниже, чем за предыдущие годы. Но при этом я хочу обратить внимание на то, что темпы роста реальных доходов, которые были выше в предыдущие периоды и сейчас снижаются в 2015-2017 годах, были всегда одним из основных факторов экономического роста.
К сожалению, сейчас этого не прослеживается, но другие факторы, которые должны стать локомотивом экономического роста, в прогнозе социально-экономического развития также не представлены.
Что касается основных параметров бюджета. И вот здесь я бы хотела обратить внимание как раз на тему достоверности. Наверное, говорить сейчас, с точки зрения того прогноза о достоверности, правильно. Действительно, доходы и расходы и дефицит бюджета, посчитанный из того прогноза социально-экономического развития, который представлен в соответствии с бюджетом. И здесь это никаких вопросов не вызывает. Но, очевидно, что, скажем, доходы бюджета, они будут полностью зависеть от той экономической ситуации, которая будет складываться у нас, в Российской Федерации, по исполнению тех или иных показателей, которые ложатся в основу.
И второе. Я бы также хотела привлечь ваше внимание к тем налоговым изменениям, которые Государственная Дума сейчас будет рассматривать, и напомнить вам, что впервые налоговые изменения, которые являются бюджетообразующими для 2015, 2016 и 2017-го годов, рассматриваются параллельно с законом о бюджете. И, собственно, сейчас ключевой задачей для парламента является учёт во втором чтении налоговых изменений, тех изменений, которые внесло правительство. В противном случае, параметры доходов могут быть подвергнуты некой корректировке.
Что касается расходов федерального бюджета. Расходы федерального бюджета представлены в программной структуре, как и в прошлом году. Но, к сожалению, эта программная структура имеет те же недостатки, которые и были в предыдущем периоде. И, к сожалению, несмотря на все те позитивные процессы, которые шли в Государственной Думе и в комитете по бюджету, те мероприятия, которые мы осуществляли и в рамках поручений президента и парламента, к сожалению, пока свидетельствуют о том, что государственные программы не стали инструментом бюджетного планирования. Предполагалось, что будет принято 42 государственных программы. Две программы на сегодняшний день - это программа "Развитие пенсионной системы"и программа оборонно-промышленного комплекса - не приняты, но по ним есть соответствующие сроки. По одной программе (по пенсиям) - конец этого года, по другой программе (по обороне) - середина следующего года,
но они с точки зрения бюджета являются самыми бюджетоёмкими и самими сложными с точки зрения их сбалансированности. Поэтому нам кажется, что перспективы их принятия, особенно до конца 2014 года пенсионной программы, представляются не очень реалистичными. Что бы хотела сказать вот коротко о программах.
Ну, во-первых, программы не учитывают все те показатели указов президента, которые на сегодняшний день являются критериальными по достижению тех или иных мероприятия или тех или иных показателей к 2018 году. И самое главное, что мероприятия программ, которые сегодня планируются, они практически никоим образом не связаны с теми целевыми показателями, которые в этих программах учитываются. И на сегодняшний день говорить реально о том, что это стало механизмом достижения поставленных целей, к сожалению, не приходится.
Следующая тема по расходам, на которую я бы хотела обратить внимание, это тема формирования самих расходов.
Я вам хочу напомнить, что какое-то время назад мы принимали 83-й закон так называемый, и предполагалось, что все бюджетные учреждения перейдут на государственные задания или государственные работы, и в соответствии с ними будут планироваться для них соответствующие объёмы.
К сожалению, эта работа, ну, все сроки ещё не вышли по реализации этого закона, но тем не менее по тем мероприятиям, которые должны были
быть осуществлены, тоже идёт существенное отставание и уже наметился ряд проблем.
Я хочу сказать, что по 15-ти главным распорядителям средств федерального бюджета перечни государственных услуг до настоящего времени не утверждены, а по отдельным учреждениям, находящимся в ведении одного главного распорядителя, имеются расхождения в оценке стоимости услуг, доходящие до 108 раз.
Вот вам и эффективность расходов бюджета, которую мы привыкли, в том числе и в стенах Государственной Думы, обсуждать. И я думаю, что это будет, в том числе, предметом вашего рассмотрения во втором чтении.
Следующая тема - это тема "Федеральные адресные инвестиционные программы".
Вы знаете, наверное, уже, что объёмы ассигнований на эти цели в бюджете 2015 года сокращаются: с 6 в 2014 году до 5,4 процента в 2015 году. Но я бы хотела привлечь ваше внимание к некоторым цифрам.
Из общего количества объектов капитального строительства переходящие объекты составляют более 1250 или 78 процентов от того объёма объектов, которые включаются сейчас в бюджет 2015 года. 340 - это вновь включаемые объекты. Но что характерно, по 800 объектам на сегодняшний день не имеется утверждённой в установленном порядке проектно-сметной документации. Это ещё один пример неэффективного использования бюджетных ресурсов и тема для дальнейшего обсуждения. И мы знаем, что комитет по бюджету, представляя постановление о бюджете в первом чтении, на эту тему обратил серьёзное внимание и даже сформулировал нам соответствующее поручение по контрольным мероприятиям по этому поводу.
Бюджеты регионов. На мой взгляд, эта тема самая острая для 2015 года, она была острая и в 2013-м, и в 2014 году. Но сейчас я хочу привлечь ваше внимание буквально к нескольким цифрам. Мы ожидаем, правительство ожидает дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации по 2014 году на уровне 538 миллиардов рублей или в 2,3 раза больше, чем тот, который прогнозировался при внесении бюджета на 2014 год. И на уровне 542 миллиарда прогнозируется дефицит 2014 года, причём источником финансирования дефицита предлагаются в основном приблизительно на уровне 400 миллиардов коммерческие кредиты.
Давайте посмотрим на государственный долг субъектов и муниципалитетов. Его размер на сегодняшний день составляет, не на
сегодняшний день, на 1 октября, два триллиона пять миллиардов рублей. Он совсем несущественно сократился по сравнению с 1 января 2014 года, когда составлял два триллиона 26 миллиардов. И, к сожалению, в этой структуре доля долга субъектов Российской Федерации, если взять сентябрь, снова начала возрастать. И снова начала возрастать доля коммерческих кредитов в структуре долга. Она по данным составила на 1 октября 38 процентов. Это очень серьёзная тема, над которой надо очень серьёзно работать.
Кроме этого, проект бюджета на три года предполагает выдачу соответствующих бюджетных кредитов и возврат кредитов, но эти суммы практически равны по объёму на три года,
и соответственно какой-то дополнительной помощи за счёт возврата и новой выдачи, с точки зрения сокращения долга, мы не ожидаем.
Тема дефицита бюджета, на которую я тоже хотела обратить внимание. Я сказала вначале, что у нас существуют риски привлечения внешнего и внутреннего финансирования, а также получения 158 миллиардов рублей доходов от приватизации.
И здесь я должна обратить внимание на то, о чём говорил Антон Германович, бюджет предусмотрел соответствующую страховку от недополучения ненефтегазовых доходов и на неполучение источников внутреннего и внешнего финансирования, поскольку ставки, по которым мы могли бы занимать в 2015 году достаточно высокие, они заложены в бюджет на уровне 10 процентов.
Поэтому, безусловно, правительство будет для себя принимать решение о целесообразности заимствований, чтобы не повышать расходы на обслуживание, которые итак достаточно высокие в том трёхлетнем бюджете, который предложен на ваше рассмотрение. Но мы все-таки считаем, что если того объёма заимствований, который предполагается, не будет, то и не будет того объёма процентных расходов, который сейчас закладывается в бюджет. Но и возможность заимствования из Резервного фонда средств на замещение источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета даёт возможность гибко реагировать на изменение экономической ситуации.
Казалось бы, всё так проблематично, не совсем уже достоверный прогноз, уже параметры должны были быть другими. Что же делать в этой ситуации? Нужно ли принимать бюджет в первом чтении?
Бюджет в первом чтении принимать нужно. Принятие бюджета в первом чтении - это залог стабильности ситуации в стране и залог того, что те обязательства, которые государство приняло на себя, будут в обязательном порядке реализованы. Как работать с этим бюджетом дальше?
Я думаю, что у нас есть все основания смотреть те проблемы, которые уже на сегодняшний день видны, над которыми нужно работать во втором чтении и не только во втором чтении, а в процессе исполнения бюджета на 2015-2017 годы. Потому что мы предполагаем, что изменения будут более серьёзными по сравнению с теми изменениями, которые мы с вами привыкли видеть традиционно в предыдущие периоды времени. Спасибо.
Председательствующий. Спасибо, Татьяна Алексеевна. Присаживайтесь.
Содоклад представляет Андрей Михайлович Макаров. Макаров А. М. Спасибо.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги! Подробный доклад министра финансов и Счётной палаты избавляет от необходимости повторяться.
Хочу сразу сказать несколько слов о том, как проходило обсуждение в комитете. И вот тот, что сейчас я специально вынес на эту трибуну, вот эти 800 страниц компьютерного текста - это сводное заключение комитета по бюджету.
В него вошли выводы и аргументация всех комитетов, которые проанализировали свои государственные программы, свои разделы бюджета. Вошли все мнения внешних экспертов, которые дали заключения по бюджету. А я хотел бы обратить внимание, что внешние эксперты - это весь спектр экспертизы ведущих учёных с самыми разными взглядами. Это заключение Счётной палаты, самым подробным образом проанализировавшее все, каждый раздел бюджета, каждую цифру. И вот на самом деле именно этот анализ и был подвергнут дополнительному изучению на комитете по бюджету.
Мы рассмотрели каждую цифру, мы рассмотрели каждый раздел, мы рассмотрели каждую программу. Вот результатами этой работы мне бы и хотелось кратко поделиться.
Сразу хочу сказать, что вот разговор о том, что денег в бюджете недостаточно, на самом деле денег никогда не бывает достаточно.
Но просто напомню, что в 2000 году бюджет верстался, когда был 1 триллион, сегодня этих денег в федеральном бюджете, я не говорю о консолидированном, больше 15 триллионов.
И поэтому не верьте, когда говорят, что это Макаров взломал банкомат в Думе, чтобы достать оттуда недостающие для бюджета деньги.
Вопрос об эффективности расходования этих средств - вот главный вопрос, который возникает в этой связи. Здесь много говорили о прогнозе.
Буквально несколько слов по этому поводу. Проект бюджета сформирован в очень сложных социально-экономических условиях.
И эта сложность обусловлена теми системными рисками, которые в первую очередь связаны с геополитической ситуацией и введением секторальных санкций.