Председатель комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Владимир Кашин провел в Малом зале ГД парламентские слушания Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования.
На слушаниях говорили много общих слов. Плата за строительство это не просто плата за то чтобы войти в лес. Бизнес должен платить налоги.
Валентин Романов. Варварская вырубка леса. Московская область специфический регион
Начальник Управления контрольно-ревизионной и правовой работы Государственного комитета по лесному и охотничьему хояйству Республики Крым Александра Микаева. Крым 26 тыс квадратных км, 10% покрыта лесами 30 тыс га. Все леса Крыма отнесены к защитным. ООПТ памятники культуры, водные объекты.
Председатель Германского совета лесного хозяйства, экс-депутат Бундестага Георг Ширмбек. Были времена когда в российском лесном хозяйства использовались учебниками на немецком языке. Теперь такого нет. Но почему две лесные державы должны использовать в сотрудничестве учебники на английском языке? Невозможно у каждого дерева поставить полицейского. Нужно просвещение в области экологии. Вступительное слово Кашина нужно повторять в СМИ каждый день, вы упомянули все важные моменты и альтернативы этому нет. в Германии около 50% лесов в частном владении. И я могу продемонстрировать как маленькие и большие леса в частном владении в идеальном состоянии. Также и где требуется вмешательство власти. Так же с муниципальными или региональными лесами. Через два года в России СМ по футболу. Я желаю чтобы в финале встретились команды России и Германии и пусть победит сильнейший. Я желаю чтобы международный лесной форум через шесть лет прошел в России.
С содержательной информацией выступил руководитель лесной программы Гринпис России, выпускник кафедры геоботаники МГУ 1992 года Алексей Юрьевич Ярошенко. Закон есть, но не выполняется. Граждане не могут войти в лес. Московская область единственная где нет в принципе отсутствует информация о лесах открытого доступа, куда граждане могут придти гулять. Мы имеем и короедство, и пожары. Лес фактически превратился в безхозную территорию. Лес прекратился в торговлю лесов из-под леса.
Тезисы
О необходимых мерах по обеспечению права граждан России на свободное пребывание в лесах густонаселенных районов
В марте 2015 года в Государственную Думу был внесен законопроект № 743288-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования использования лесов для осуществления рекреационной деятельности". Законопроект предусматривает возможность закрывать доступ людей на арендованные лесные участки при любых видах использования лесов в любом регионе страны, а также возможность капитального строительства на лесных участках, предоставленных в "рекреационную"аренду, в субъектах РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Внесение этого законопроекта вызвало широкий общественный резонанс, и рассмотрение было отложено с целью доработки.
В течение весны, лета и начала осени 2015 года Минприроды России и Рослесхоз разрабатывали аналогичный проект закона, также предусматривающий возможность изъятия арендованных лесов из общего доступа граждан с возможностью капитального строительства при "рекреационной"аренде. Разработка этого проекта пока продолжается. Предполагается, что некоторые ограничения на огораживание и застройку лесных участков должны быть введены подзаконными актами.
Оба эти проекта в явном виде посягают на одно из важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации - право на благоприятную окружающую среду. Важнейшим элементом благоприятной окружающей среды, особенно в субъектах РФ, в которых плотность населения в пятнадцать и более раз превышает среднюю по стране (в частности, в Московской области), является лес, обеспечивающий места отдыха людей, защиту водных источников, почв, воздуха и т.д. Возможность огораживания и застройки предоставляемых в аренду лесных участков прямо влияет на возможность доступа людей в леса - причем не только арендованные, но и не арендованные, так как заборы и постройки перекрывают пути прохода людей. Ситуация усугубляется тем, что в регионах с высокой плотностью населения и дорогой землей одновременно действуют несколько основных механизмов изъятия лесных земель из общего доступа: через "рекреационную"аренду, через изменение границ поселений, через растаскивание плохо учтенной федеральной собственности (в России на государственный кадастровый учет поставлена лишь четверть от общей площади лесов), через самозахваты, через возведение заборов и строений на примыкающих к лесу землях и т.д. Из-за совместного действия всех этих механизмов площади доступных для граждан лесов в центральном Подмосковье и других густонаселенных районах страны заметно сокращаются, что не может не вызывать беспокойства и протестов граждан.
Опыт введения Лесного кодекса РФ 2006 года и создания предусмотренной им нормативной базы лесного хозяйства показывает, что пробелы и ошибки федерального законодательства не могут быть урегулированы или исправлены на уровне подзаконных актов. Система подготовки качественных нормативных правовых актов в лесной и смежной отраслях практически полностью утрачена (о чем однозначно свидетельствует состояние нынешней нормативной базы лесного хозяйства). Таким образом, если федеральный закон будет допускать нарушения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду в части доступа в леса, исправить это на уровне правительственных, ведомственных или региональных нормативных правовых актов не получится.
В связи с этим необходимо принять следующие меры по обеспечению права граждан России на свободное пребывание в лесах густонаселенных районов:
1. Отказаться от принятия законопроекта № 743288-6 во внесенном или доработанном виде, а также от разработки Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти аналогичных законопроектов, предусматривающих возможность огораживания предоставляемых в аренду лесных участков и возведения на них объектов капитального строительства сверх тех, которые сейчас допускаются Лесным кодексом РФ.
2. Ввести мораторий (обеспечиваемый соответствующими правовыми актами) на предоставление лесных участков в аренду для осуществления рекреационной деятельности, а также на согласование проектов освоения лесов, допускающих капитальное строительство, как минимум до полной регистрации права собственности Российской Федерации на леса, постановки всех лесов на землях лесного фонда на государственный кадастровый учет и отображения их границ на Публичной кадастровой карте.
3. Обеспечить установление границ лесничеств в лесах, расположенных на землях поселений (городских лесах), и обеспечить фактическое исполнение требований Лесного кодекса РФ, относящихся к городским лесам.
4. Обеспечить размещение в открытом доступе картографических материалов Лесного плана Московской области и лесохозяйственных регламентов лесничеств Московской области - для обеспечения конституционного права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (в части наличия доступных для них лесных территорий).
5. Определить правовой статус, обеспечивающий возможность функционирования, поддержания и реконструкции рекреационных объектов, созданных в лесах до введения Лесного кодекса РФ 2006 года (домов отдыха, санаториев, пионерских лагерей и других объектов массового отдыха граждан), путем или изъятия их из земель лесного фонда, или установления специальных норм, не распространяющиеся на более новые объекты, Законом о введении Лесного кодекса РФ.
ФАС РОССИИ Тезисы выступления
с последующим включением предложений к рекомендациям по итогам парламентских слушаний на тему: «Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования»
Необходимо отметить, что в последнее время возникают прецеденты, когда хозяйствующие субъекты при обращении в уполномоченные органы региональной власти с заявлениями о предоставлении в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений получают отказы в формировании лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков.
При этом уполномоченные органы субъектов Российской Федерации мотивируют данные отказы несоответствием заявленных целей использования лесных участков действующему законодательству (Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.05.2013 № 849-р, Приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 05.12.2011 № 510).
Существует судебная практика (на примере Арбитражного суда Вологодской области по делу №> А13-1788/2015), согласно которой предоставление в аренду участков лесного фонда не носит заявительного характера, в связи с чем уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже вне зависимости от наличия или отсутствия заявлений заинтересованных лиц об их предоставлении.
Формирование лесных участков осуществляется органами исполнительной власти в рамках осуществляемых ими полномочий, вне зависимости от обращения третьих лиц с заявлением о формировании лесного участка для использования в целях, перечисленных в статье 25 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно положениям Лесного кодекса Российской Федерации и Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного приказом Рослесхоза от 26.07.2011 № 319, заявочный принцип заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен только в случаях, определенных частью 3 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации. Во всех остальных случаях продавцы права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в лице которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, действуют в рамках своих полномочий в соответствии со статьями 81 — 84 Лесного кодекса Российской Федерации.
По мнению ФАС России, не проведение торгов органами исполнительной власти субъектов РФ для предоставления на основании заявлений хозяйствующих субъектов в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений может привести к необоснованному препятствованию в осуществлении заинтересованными хозяйствующими субъектами деятельности с использованием лесных участков.
Учитывая изложенное, антимонопольный орган считает вопрос по формированию органами региональной исполнительной власти лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков в целях осуществления хозяйствующими субъектами (заинтересованными лицами) рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений требующим правового урегулирования.
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний на тему:
«Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования»
«24» сентября 2015 г. Государственная Дума, Малый зал
Проведя с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих, в том числе общественных, организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования, участники «парламентских слушаний» отмечают следующее.
Усиливающееся антропогенное воздействие на леса, загрязнение окружающей природной среды, глобальные изменения климата и химического состава атмосферы ведут к значительному сокращению и ухудшению состояния лесной растительности. В настоящее время площадь лесов на Земле составляет менее трети поверхности суши, достигнув минимального предела, при котором все еще возможно устойчивое функционирование биосферы, для чего необходимо кардинальное изменение отношения к ценности лесного фонда и понятию рационального использования лесов. До недавнего времени леса оценивались в общественном сознании лишь как источник получения древесины и других биологических ресурсов.
В последние годы леса планеты стали рассматриваться как один из глобальных факторов обеспечения устойчивого развития человечества и экологической безопасности его жизнедеятельности. Многообразная роль лесов признается в декларациях правительств различных стран, поддерживается общественным мнением, но все же в основе лесной политики многих стран продолжают доминировать интересы и выгоды, связанные с эксплуатацией лесных ресурсов, в основном в виде древесины, а не интересы сохранения окружающей природной среды и защиты биологического разнообразия и использования лесозво всем их многогранном потенциале.
Неизменная основа устойчивого управления лесами - поддержание в приемлемом для лесных экосистем и посильном для общества состоянии как биологического разнообразия, так и продуктивности лесов. Устойчивое управление предполагает бесконечно долгое сохранение лесов как части ландшафтов России.
Действующие основные принципы устойчивого управления лесами России изложены в Конституции Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации (далее также - Кодекс), Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (далее также - Основы лесной политики). В системе этих принципов, начиная с периода реформ Петра I, доминирует отработанная за три столетия формулировка принципа обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, зафиксированная в настоящее время в Кодексе.
Основами лесной политики предусмотрено, что при решении задачи интенсификации использования и воспроизводства лесов должно обеспечиваться содействие многоцелевому использованию лесов, а также развитие экотуризма и народных промыслов, связанных с лесом.
Осуществление рекреационной деятельности в лесах регулируется статьями 21 и 41 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), а также Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденными Приказом Рослесхоза от 21 февраля 2012 года № 62 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности» (далее также- Правила). В отношении познавательного экологического туризма предусмотрено специальное регулирование Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Согласно указанным федеральным законам, при осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства. Если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.
Для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности лица, использующие леса, могут организовывать туристические станции, туристические тропы и трассы, проведение культурно-массовых мероприятий, пешеходные, велосипедные и лыжные прогулки, конные прогулки (верхом и/или на повозках), занятия изобразительным искусством, познавательные и экологические экскурсии, спортивные соревнования по отдельным видам спорта, специфика которых соответствует проведению соревнований в лесу, физкультурно-спортивные фестивали и тренировочные сборы, а также другие виды организации рекреационной деятельности. При определении размеров лесных участков, выделяемых для осуществления рекреационной деятельности, необходимо руководствоваться оптимальной рекреационной нагрузкой на лесные экосистемы при соблюдении условий минимизации ущерба лесным насаждениям и окружающей среде.
Виды организации рекреационной деятельности, допускаемые на особо охраняемых природных территориях, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях. Следует иметь в виду, что вопросы сохранения лесов на особо охраняемых природных территориях в значительной степени регулируются не только законодательством об ООПТ, но и лесным законодательством. Так, указанные леса являются защитными, и их правовой режим установлен Лесным кодексом РФ.
Учитывая изложенное, лесное и смежное законодательство при осуществлении рекреационной деятельности в лесах создает необходимые условия для сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала, рационального, неистощитсльного использования в целях удовлетворения потребностей общества в нематериальных благах леса.
Вопросы совершенствования лесного законодательства, а также законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в целях реализации указанных принципов и решения задач, поиск баланса между экономическими и экологическими аспектами использования лесов с учетом их социального значения приобретают сегодня особую актуальность, т.к. на практике возникает немало проблем, связанных с наличием правовых пробелов, ошибочным применением, а также нарушением норм лесного и смежного законодательства при осуществлении рекреационной деятельности и туризма в лесах. Среди них наиболее актуальными являются следующие.
I. Проблемы правового регулирования использования лесов для рекреационной деятельности.
1.1. Ограничение прав граждан на свободное посещение лесов при осуществлении рекреационной деятельности. Леса, имеющие значительный рекреационный потенциал, преимущественно располагаются в непосредственной близости от населенных пунктов, и этим обусловлен повышенный спрос на предоставление в пользование лесных участков для осуществления рекреационной деятельности. При этом лица, которым лесные участки предоставлены в аренду для осуществления рекреационной деятельности рассматривают, леса как возможность их использования лесов собственных (личных) нужд. Следствием этого стало повсеместное нарушение прав граждан на общедоступное пребывание в лесах и использование их ресурсов. Арендаторы лесных участков, предоставленных в аренду для осуществления рекреационной деятельности, возводят ограждения и препятствуют доступу граждан на такие участки.
Для усиления гарантий прав граждан на общедоступное использование лесов Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» внесены изменения в статью 11 Лесного кодекса, запрещающие лицам, которым предоставлены лесные участки, возводить ограждения и препятствовать доступу на них граждан.
Учитывая изложенное, отмечается необходимость усиления федерального государственного лесного надзора в части соблюдения прав граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности.
1.2 Осуществление рубок лесных насаждений на лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности. Согласно части 2 статьи 41 Лесного кодекса в лесах при осуществлении рекреационной деятельности допускается возведение временных построек и физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений. При этом Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности установлено, что размещение временных построек, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается, прежде всего, на участках, не занятых деревьями и кустарниками, а при их отсутствии - на участках, занятых наименее ценными лесными насаждениями, в местах, определенных в проекте освоения лесов.
Вопросы строительства объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, урегулированы в статье 21 Лесного кодекса. При этом осуществление рекреационной деятельности не входит в перечень целей, для которых допускаются выборочные и сплошные рубки лесных насаждений. Следовательно, Лесной кодекс не допускает выборочные и сплошные рубки на арендованном лесном участке, переданном для осуществления рекреационной деятельности.
Таким образом, вопрос осуществления рубок лесных насаждений в целях создания различных объектов при осуществлении рекреационной деятельности в лесах остается открытым и требует законодательного урегулирования.
1.3. Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности физическими лицами. Согласно части 4 статьи 41 Лесного кодекса для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам - в аренду.
При этом кто именно подразумевается под термином «другие лица» не ясно. Такая неоднозначная формулировка позволяет органам государственной власти в отдельных регионах включать в данное понятие, наряду с юридическими липами и индивидуальными предпринимателями, физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Однако, органы государственной власти субъектов не учитывают следующее.
В статьях 78-80 Лесного кодекса, установлен порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Между тем граждане (физические лица), как возможные участники таких аукционов, не упоминаются.
Лесной кодекс исходит из того, что арендная форма предоставления в пользование лесных участков предусмотрена преимущественно для тех видов использования лесов, которые признаются предпринимательской деятельностью (статьи 29, 31, 32, 34, 36, 39, 42, 46). При этом частью 3 статьи 25 Лесного кодекса предусмотрено, что такая деятельность может осуществляться только лицами, зарегистрированными в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
При использовании лесов гражданами для собственных нужд Лесной кодекс устанавливает специальное правовое регулирование с выделением его в отдельные структурные единицы (статьи 30, 33, 35, часть З1 статьи 38 и др.). В таких случаях использование лесов осуществляется без предоставления лесного участка.
Не определяя некоторые виды использования лесов как предпринимательскую деятельность (статьи 38, 41), Лесной кодекс допускает предоставление в пользование лесных участков для соответствующих целей не только на праве аренды, но и на других видах имущественных и обязательственных прав, предусмотренных статьей 9 Лесного кодекса, в том числе на праве безвозмездного пользования или сервитуте.
С учетом разницы подходов при регулировании отдельных видов использования лесов можно сделать вывод о том, что в лесном законодательстве граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, не рассматриваются в качестве лиц, которым лесные участки могут быть предоставлены на праве аренды по результатам аукционов, в том числе при осуществлении рекреационной деятельности.
Указанное решение обусловлено прежде всего тем, что граждане не способны составить конкуренцию другим участникам аукциона, а именно юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Следует также иметь в виду, что в обязанности арендатора входят осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, составление проекта освоения лесов, который подлежит государственной или муниципальной экспертизе, а также предоставление ежеквартальных отчетов об использовании, охране, защите лесов на арендуемом лесном участке, что весьма обременительно для граждан, желающих использовать леса для собственных нужд.
В поддержку изложенной позиции свидетельствует и то обстоятельство, что согласно части 1 статьи 41 Лесного кодекса «леса могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности».
Указание в статье 41 Лесного кодекса в качестве цели использования леса на «организацию отдыха...», а не сам отдых, говорит о коммерческом характере такой деятельности, которую могут осуществлять только лица, зарегистрированные в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Следовательно, лица, заключившие договоры аренды лесных участков для осуществления рекреационной деятельности, должны организовать в лесах отдых, туризм, физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность для других лиц, а не быть потребителями рекреационных полезностей леса.
Участники «парламентских слушаний» считают, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации при организации и проведении аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков для осуществления рекреационной деятельности следует отказывать физическим лицам, не являющимися индивидуальными предпринимателями, в участии в таких аукционах.
1.4 Административные барьеры при предоставлении лесных участков в целях осуществления, рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений. Также заслуживающей рассмотрения, законодательного урегулирования и учета в правоприменительной практике представляется позиция ФАС России по вопросу отказов уполномоченных региональных органов государственной власти при обращении хозяйствующих субъектов с заявлениями о предоставлении в аренду лесных участков в указанных целях для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации мотивируют данные отказы несоответствием заявленных целей использования лесных участков действующему законодательству (Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.05.2013 № 849-р, Приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 05.12.2011 № 510).
Существует судебная практика (на примере Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-1788/2015), согласно которой предоставление в аренду участков лесного фонда не носит заявительного характера, в связи с чем уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже вне зависимости от наличия или отсутствия заявлений заинтересованных "иц об их предоставлении. Формирование лесных участков осуществляется органами исполнительной власти в рамках осуществляемых ими полномочий, вне зависимости от обращения третьих лиц с заявлением о формировании лесного участка для использования в целях, перечисленных в статье 25 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно положениям Лесного кодекса Российской Федерации и Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного приказом Рослесхоза от 26.07.2011 № 319, заявочный принцип заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен только в случаях, определенных частью 3 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации. Во всех остальных случаях продавцы права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в лице которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, действуют в рамках своих полномочий в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса Российской Федерации.
По мнению ФАС России, не проведение торгов органами исполнительной власти субъектов РФ для предоставления на основании заявлений хозяйствующих субъектов в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений может привести к необоснованному препятствованию в осуществлении заинтересованными хозяйствующими субъектами деятельности с использованием лесных участков.
Учитывая изложенное, антимонопольный орган считает вопрос по формированию органами региональной исполнительной власти лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков в целях осуществления хозяйствующими субъектами (заинтересованными лицами) рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений требующим правового урегулирования.
7.5. Совмещение рекреационной деятельности в лесах с другими видами использования лесов. Лица, желающие арендовать лесные участки для осуществления рекреационной деятельности, нередко сталкиваются с ситуацией, когда им в этом отказывают по тем основаниям, что лесные участки уже переданы в аренду другим лицам для других целей.
Леса в соответствии с частью 2 статьи 25 Лесного кодекса могут использоваться для одной или нескольких целей. При этом Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 27 июля 2010 года №2111/10 по делу № А05-7607/2009 вынес постановление, которое содержит ряд принципиальных положений, затрагивающих вопросы многоцелевого использования лесов несколькими лицами. В частности, судом указано, что «Лесной кодекс Российской Федерации не содержит запрета на предоставление лесных участков разным лесопользователям для осуществления разных видов деятельности».
В то же время участники «парламентских слушаний» отметили, что механизм реализации закрепленного лесным законодательством и подтвержденного судом принципа многоцелевого использования лесов в полной )Т мере не разработан. Требуют уточнения вопросы о возможности совмещения 1Х рекреационной деятельности с другими видами использования лесов на одном ва лесном участке, а также распределения обязанностей между арендаторами по ва охране, защите и воспроизводству таких лесов.
В последние месяцы стало широко известно о подготовке нескольких законодательных инициатив, посвященных вопросам развития рекреационной деятельности в лесах.
Группой депутатов в Государственную Думу был внесен законопроект № 743288-6, который предусматривает в субъектах Российской Федерации, плотность населения в которых превышает среднероссийскую в 15 раз, возможность строительства объектов туристской индустрии в лесах.
По мнению разработчиков законопроекта, целесообразно законодательно обеспечить в густонаселенных регионах с повышенной антропогенной нагрузкой на лесные экосистемы возможность лесопользователя контролировать посещаемость лесного участка, а также размещать на нем объекты капитального строительства, создаваемые в рекреационных целях, без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, обеспечив таким образом "сохранение права федеральной собственности на соответствующие лесные участки. При этом риски массового строительства будут нивелироваться путем установления в региональных лесных планах, разработка которых носит публичный характер, предельных максимальных размеров лесных участков, предоставляемых в аренду для рекреации, а также процента от их площади, допустимой к застройке.
При подготовке законопроекта к первому чтению Комитетом были выявлены существенные недостатки в его содержании. Также имелся ряд серьезных замечаний со стороны Администрации Президента Российской Федерации. В итоге вышеназванный законопроект был возвращен Комитетом авторам на доработку.
Вместе с тем, для решения накопившихся вопросов в сфере использования лесов для осуществления рекреационной деятельности по поручению Правительства Российской Федерации при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ создана рабочая группа, которая проанализировала соответствующие проблемы и еще раз подтвердила недопустимость неограниченной застройки и огораживания земель лесного фонда, а также необходимость строгого соблюдения принципов свободного и бесплатного пребывания в лесах, закрепленных в статье 11 Лесного кодекса Российской Федерации. Рабочей группой было поддержано предложение Гринпис России о необходимости выделения в лесных планах субъектов Российской Федерации территорий социального, культурного и иного общественно важного значения, которые не могут передаваться в пользование для осуществления рекреационной деятельности.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 16 июня 2014 г. № Пр-1355, Минприроды России были разрабатываются соответствующие поправки в законодательство.
В целях недопущения произвольного и бесконтрольного использования лесов для рекреации, снижения рисков неконтролируемой застройки лесов, в подготовливаенмых Минприроды России изменениях предусматривается, что данные объекты можно будет возводить исключительно в зоне планируемого освоения лесов для осуществления рекреационной деятельности, которая будет устанавливаться в Лесном плане субъекта Российской Федерации после прохождения им процедур общественного обсуждения. Также указанными поправками Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по закреплению нормативов размера такой зоны (по данным Минприроды РФ, предполагается, что она будет составлять не более 3-5% от площади отдельных лесничеств, лесопарков). Более того, планируется установить подзаконным актом, что размещать соответствующие объекты можно будет только на 20% от площади арендуемого лесного участка, а на оставшейся площади необходимо будет выполнять полный комплекс работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Кроме этого, подготавливаемый Минприроды РФ к внесению в Государственную Думу законопроект уточняет правовое регулирование огораживания рекреационных объектов в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации таких объектов.
Представляется, что законопроект позволит сократить случаи перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, инициируемые лицами, занимающимися организацией массового отдыха и туризма.
Следует отметить, что обе законодательные инициативы ни в коей мере не отменяют существующий сегодня законодательный запрет на размещение в лесном фонде садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.
окончание рекомендаций в следующем файле
На слушаниях говорили много общих слов. Плата за строительство это не просто плата за то чтобы войти в лес. Бизнес должен платить налоги.
Валентин Романов. Варварская вырубка леса. Московская область специфический регион
Начальник Управления контрольно-ревизионной и правовой работы Государственного комитета по лесному и охотничьему хояйству Республики Крым Александра Микаева. Крым 26 тыс квадратных км, 10% покрыта лесами 30 тыс га. Все леса Крыма отнесены к защитным. ООПТ памятники культуры, водные объекты.
Председатель Германского совета лесного хозяйства, экс-депутат Бундестага Георг Ширмбек. Были времена когда в российском лесном хозяйства использовались учебниками на немецком языке. Теперь такого нет. Но почему две лесные державы должны использовать в сотрудничестве учебники на английском языке? Невозможно у каждого дерева поставить полицейского. Нужно просвещение в области экологии. Вступительное слово Кашина нужно повторять в СМИ каждый день, вы упомянули все важные моменты и альтернативы этому нет. в Германии около 50% лесов в частном владении. И я могу продемонстрировать как маленькие и большие леса в частном владении в идеальном состоянии. Также и где требуется вмешательство власти. Так же с муниципальными или региональными лесами. Через два года в России СМ по футболу. Я желаю чтобы в финале встретились команды России и Германии и пусть победит сильнейший. Я желаю чтобы международный лесной форум через шесть лет прошел в России.
С содержательной информацией выступил руководитель лесной программы Гринпис России, выпускник кафедры геоботаники МГУ 1992 года Алексей Юрьевич Ярошенко. Закон есть, но не выполняется. Граждане не могут войти в лес. Московская область единственная где нет в принципе отсутствует информация о лесах открытого доступа, куда граждане могут придти гулять. Мы имеем и короедство, и пожары. Лес фактически превратился в безхозную территорию. Лес прекратился в торговлю лесов из-под леса.
Тезисы
О необходимых мерах по обеспечению права граждан России на свободное пребывание в лесах густонаселенных районов
В марте 2015 года в Государственную Думу был внесен законопроект № 743288-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования использования лесов для осуществления рекреационной деятельности". Законопроект предусматривает возможность закрывать доступ людей на арендованные лесные участки при любых видах использования лесов в любом регионе страны, а также возможность капитального строительства на лесных участках, предоставленных в "рекреационную"аренду, в субъектах РФ, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Внесение этого законопроекта вызвало широкий общественный резонанс, и рассмотрение было отложено с целью доработки.
В течение весны, лета и начала осени 2015 года Минприроды России и Рослесхоз разрабатывали аналогичный проект закона, также предусматривающий возможность изъятия арендованных лесов из общего доступа граждан с возможностью капитального строительства при "рекреационной"аренде. Разработка этого проекта пока продолжается. Предполагается, что некоторые ограничения на огораживание и застройку лесных участков должны быть введены подзаконными актами.
Оба эти проекта в явном виде посягают на одно из важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации - право на благоприятную окружающую среду. Важнейшим элементом благоприятной окружающей среды, особенно в субъектах РФ, в которых плотность населения в пятнадцать и более раз превышает среднюю по стране (в частности, в Московской области), является лес, обеспечивающий места отдыха людей, защиту водных источников, почв, воздуха и т.д. Возможность огораживания и застройки предоставляемых в аренду лесных участков прямо влияет на возможность доступа людей в леса - причем не только арендованные, но и не арендованные, так как заборы и постройки перекрывают пути прохода людей. Ситуация усугубляется тем, что в регионах с высокой плотностью населения и дорогой землей одновременно действуют несколько основных механизмов изъятия лесных земель из общего доступа: через "рекреационную"аренду, через изменение границ поселений, через растаскивание плохо учтенной федеральной собственности (в России на государственный кадастровый учет поставлена лишь четверть от общей площади лесов), через самозахваты, через возведение заборов и строений на примыкающих к лесу землях и т.д. Из-за совместного действия всех этих механизмов площади доступных для граждан лесов в центральном Подмосковье и других густонаселенных районах страны заметно сокращаются, что не может не вызывать беспокойства и протестов граждан.
Опыт введения Лесного кодекса РФ 2006 года и создания предусмотренной им нормативной базы лесного хозяйства показывает, что пробелы и ошибки федерального законодательства не могут быть урегулированы или исправлены на уровне подзаконных актов. Система подготовки качественных нормативных правовых актов в лесной и смежной отраслях практически полностью утрачена (о чем однозначно свидетельствует состояние нынешней нормативной базы лесного хозяйства). Таким образом, если федеральный закон будет допускать нарушения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду в части доступа в леса, исправить это на уровне правительственных, ведомственных или региональных нормативных правовых актов не получится.
В связи с этим необходимо принять следующие меры по обеспечению права граждан России на свободное пребывание в лесах густонаселенных районов:
1. Отказаться от принятия законопроекта № 743288-6 во внесенном или доработанном виде, а также от разработки Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти аналогичных законопроектов, предусматривающих возможность огораживания предоставляемых в аренду лесных участков и возведения на них объектов капитального строительства сверх тех, которые сейчас допускаются Лесным кодексом РФ.
2. Ввести мораторий (обеспечиваемый соответствующими правовыми актами) на предоставление лесных участков в аренду для осуществления рекреационной деятельности, а также на согласование проектов освоения лесов, допускающих капитальное строительство, как минимум до полной регистрации права собственности Российской Федерации на леса, постановки всех лесов на землях лесного фонда на государственный кадастровый учет и отображения их границ на Публичной кадастровой карте.
3. Обеспечить установление границ лесничеств в лесах, расположенных на землях поселений (городских лесах), и обеспечить фактическое исполнение требований Лесного кодекса РФ, относящихся к городским лесам.
4. Обеспечить размещение в открытом доступе картографических материалов Лесного плана Московской области и лесохозяйственных регламентов лесничеств Московской области - для обеспечения конституционного права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (в части наличия доступных для них лесных территорий).
5. Определить правовой статус, обеспечивающий возможность функционирования, поддержания и реконструкции рекреационных объектов, созданных в лесах до введения Лесного кодекса РФ 2006 года (домов отдыха, санаториев, пионерских лагерей и других объектов массового отдыха граждан), путем или изъятия их из земель лесного фонда, или установления специальных норм, не распространяющиеся на более новые объекты, Законом о введении Лесного кодекса РФ.
ФАС РОССИИ Тезисы выступления
с последующим включением предложений к рекомендациям по итогам парламентских слушаний на тему: «Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования»
Необходимо отметить, что в последнее время возникают прецеденты, когда хозяйствующие субъекты при обращении в уполномоченные органы региональной власти с заявлениями о предоставлении в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений получают отказы в формировании лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков.
При этом уполномоченные органы субъектов Российской Федерации мотивируют данные отказы несоответствием заявленных целей использования лесных участков действующему законодательству (Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.05.2013 № 849-р, Приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 05.12.2011 № 510).
Существует судебная практика (на примере Арбитражного суда Вологодской области по делу №> А13-1788/2015), согласно которой предоставление в аренду участков лесного фонда не носит заявительного характера, в связи с чем уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже вне зависимости от наличия или отсутствия заявлений заинтересованных лиц об их предоставлении.
Формирование лесных участков осуществляется органами исполнительной власти в рамках осуществляемых ими полномочий, вне зависимости от обращения третьих лиц с заявлением о формировании лесного участка для использования в целях, перечисленных в статье 25 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно положениям Лесного кодекса Российской Федерации и Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного приказом Рослесхоза от 26.07.2011 № 319, заявочный принцип заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен только в случаях, определенных частью 3 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации. Во всех остальных случаях продавцы права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в лице которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, действуют в рамках своих полномочий в соответствии со статьями 81 — 84 Лесного кодекса Российской Федерации.
По мнению ФАС России, не проведение торгов органами исполнительной власти субъектов РФ для предоставления на основании заявлений хозяйствующих субъектов в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений может привести к необоснованному препятствованию в осуществлении заинтересованными хозяйствующими субъектами деятельности с использованием лесных участков.
Учитывая изложенное, антимонопольный орган считает вопрос по формированию органами региональной исполнительной власти лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков в целях осуществления хозяйствующими субъектами (заинтересованными лицами) рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений требующим правового урегулирования.
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний на тему:
«Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования»
«24» сентября 2015 г. Государственная Дума, Малый зал
Проведя с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих, в том числе общественных, организаций обсуждение актуальных проблем правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования, участники «парламентских слушаний» отмечают следующее.
Усиливающееся антропогенное воздействие на леса, загрязнение окружающей природной среды, глобальные изменения климата и химического состава атмосферы ведут к значительному сокращению и ухудшению состояния лесной растительности. В настоящее время площадь лесов на Земле составляет менее трети поверхности суши, достигнув минимального предела, при котором все еще возможно устойчивое функционирование биосферы, для чего необходимо кардинальное изменение отношения к ценности лесного фонда и понятию рационального использования лесов. До недавнего времени леса оценивались в общественном сознании лишь как источник получения древесины и других биологических ресурсов.
В последние годы леса планеты стали рассматриваться как один из глобальных факторов обеспечения устойчивого развития человечества и экологической безопасности его жизнедеятельности. Многообразная роль лесов признается в декларациях правительств различных стран, поддерживается общественным мнением, но все же в основе лесной политики многих стран продолжают доминировать интересы и выгоды, связанные с эксплуатацией лесных ресурсов, в основном в виде древесины, а не интересы сохранения окружающей природной среды и защиты биологического разнообразия и использования лесозво всем их многогранном потенциале.
Неизменная основа устойчивого управления лесами - поддержание в приемлемом для лесных экосистем и посильном для общества состоянии как биологического разнообразия, так и продуктивности лесов. Устойчивое управление предполагает бесконечно долгое сохранение лесов как части ландшафтов России.
Действующие основные принципы устойчивого управления лесами России изложены в Конституции Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации (далее также - Кодекс), Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (далее также - Основы лесной политики). В системе этих принципов, начиная с периода реформ Петра I, доминирует отработанная за три столетия формулировка принципа обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах, зафиксированная в настоящее время в Кодексе.
Основами лесной политики предусмотрено, что при решении задачи интенсификации использования и воспроизводства лесов должно обеспечиваться содействие многоцелевому использованию лесов, а также развитие экотуризма и народных промыслов, связанных с лесом.
Осуществление рекреационной деятельности в лесах регулируется статьями 21 и 41 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), а также Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденными Приказом Рослесхоза от 21 февраля 2012 года № 62 «Об утверждении Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности» (далее также- Правила). В отношении познавательного экологического туризма предусмотрено специальное регулирование Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Согласно указанным федеральным законам, при осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства. Если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.
Для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности лица, использующие леса, могут организовывать туристические станции, туристические тропы и трассы, проведение культурно-массовых мероприятий, пешеходные, велосипедные и лыжные прогулки, конные прогулки (верхом и/или на повозках), занятия изобразительным искусством, познавательные и экологические экскурсии, спортивные соревнования по отдельным видам спорта, специфика которых соответствует проведению соревнований в лесу, физкультурно-спортивные фестивали и тренировочные сборы, а также другие виды организации рекреационной деятельности. При определении размеров лесных участков, выделяемых для осуществления рекреационной деятельности, необходимо руководствоваться оптимальной рекреационной нагрузкой на лесные экосистемы при соблюдении условий минимизации ущерба лесным насаждениям и окружающей среде.
Виды организации рекреационной деятельности, допускаемые на особо охраняемых природных территориях, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях. Следует иметь в виду, что вопросы сохранения лесов на особо охраняемых природных территориях в значительной степени регулируются не только законодательством об ООПТ, но и лесным законодательством. Так, указанные леса являются защитными, и их правовой режим установлен Лесным кодексом РФ.
Учитывая изложенное, лесное и смежное законодательство при осуществлении рекреационной деятельности в лесах создает необходимые условия для сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала, рационального, неистощитсльного использования в целях удовлетворения потребностей общества в нематериальных благах леса.
Вопросы совершенствования лесного законодательства, а также законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в целях реализации указанных принципов и решения задач, поиск баланса между экономическими и экологическими аспектами использования лесов с учетом их социального значения приобретают сегодня особую актуальность, т.к. на практике возникает немало проблем, связанных с наличием правовых пробелов, ошибочным применением, а также нарушением норм лесного и смежного законодательства при осуществлении рекреационной деятельности и туризма в лесах. Среди них наиболее актуальными являются следующие.
I. Проблемы правового регулирования использования лесов для рекреационной деятельности.
1.1. Ограничение прав граждан на свободное посещение лесов при осуществлении рекреационной деятельности. Леса, имеющие значительный рекреационный потенциал, преимущественно располагаются в непосредственной близости от населенных пунктов, и этим обусловлен повышенный спрос на предоставление в пользование лесных участков для осуществления рекреационной деятельности. При этом лица, которым лесные участки предоставлены в аренду для осуществления рекреационной деятельности рассматривают, леса как возможность их использования лесов собственных (личных) нужд. Следствием этого стало повсеместное нарушение прав граждан на общедоступное пребывание в лесах и использование их ресурсов. Арендаторы лесных участков, предоставленных в аренду для осуществления рекреационной деятельности, возводят ограждения и препятствуют доступу граждан на такие участки.
Для усиления гарантий прав граждан на общедоступное использование лесов Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» внесены изменения в статью 11 Лесного кодекса, запрещающие лицам, которым предоставлены лесные участки, возводить ограждения и препятствовать доступу на них граждан.
Учитывая изложенное, отмечается необходимость усиления федерального государственного лесного надзора в части соблюдения прав граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности.
1.2 Осуществление рубок лесных насаждений на лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности. Согласно части 2 статьи 41 Лесного кодекса в лесах при осуществлении рекреационной деятельности допускается возведение временных построек и физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений. При этом Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности установлено, что размещение временных построек, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается, прежде всего, на участках, не занятых деревьями и кустарниками, а при их отсутствии - на участках, занятых наименее ценными лесными насаждениями, в местах, определенных в проекте освоения лесов.
Вопросы строительства объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, урегулированы в статье 21 Лесного кодекса. При этом осуществление рекреационной деятельности не входит в перечень целей, для которых допускаются выборочные и сплошные рубки лесных насаждений. Следовательно, Лесной кодекс не допускает выборочные и сплошные рубки на арендованном лесном участке, переданном для осуществления рекреационной деятельности.
Таким образом, вопрос осуществления рубок лесных насаждений в целях создания различных объектов при осуществлении рекреационной деятельности в лесах остается открытым и требует законодательного урегулирования.
1.3. Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности физическими лицами. Согласно части 4 статьи 41 Лесного кодекса для осуществления рекреационной деятельности лесные участки предоставляются государственным учреждениям, муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим лицам - в аренду.
При этом кто именно подразумевается под термином «другие лица» не ясно. Такая неоднозначная формулировка позволяет органам государственной власти в отдельных регионах включать в данное понятие, наряду с юридическими липами и индивидуальными предпринимателями, физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Однако, органы государственной власти субъектов не учитывают следующее.
В статьях 78-80 Лесного кодекса, установлен порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Между тем граждане (физические лица), как возможные участники таких аукционов, не упоминаются.
Лесной кодекс исходит из того, что арендная форма предоставления в пользование лесных участков предусмотрена преимущественно для тех видов использования лесов, которые признаются предпринимательской деятельностью (статьи 29, 31, 32, 34, 36, 39, 42, 46). При этом частью 3 статьи 25 Лесного кодекса предусмотрено, что такая деятельность может осуществляться только лицами, зарегистрированными в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
При использовании лесов гражданами для собственных нужд Лесной кодекс устанавливает специальное правовое регулирование с выделением его в отдельные структурные единицы (статьи 30, 33, 35, часть З1 статьи 38 и др.). В таких случаях использование лесов осуществляется без предоставления лесного участка.
Не определяя некоторые виды использования лесов как предпринимательскую деятельность (статьи 38, 41), Лесной кодекс допускает предоставление в пользование лесных участков для соответствующих целей не только на праве аренды, но и на других видах имущественных и обязательственных прав, предусмотренных статьей 9 Лесного кодекса, в том числе на праве безвозмездного пользования или сервитуте.
С учетом разницы подходов при регулировании отдельных видов использования лесов можно сделать вывод о том, что в лесном законодательстве граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, не рассматриваются в качестве лиц, которым лесные участки могут быть предоставлены на праве аренды по результатам аукционов, в том числе при осуществлении рекреационной деятельности.
Указанное решение обусловлено прежде всего тем, что граждане не способны составить конкуренцию другим участникам аукциона, а именно юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Следует также иметь в виду, что в обязанности арендатора входят осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, составление проекта освоения лесов, который подлежит государственной или муниципальной экспертизе, а также предоставление ежеквартальных отчетов об использовании, охране, защите лесов на арендуемом лесном участке, что весьма обременительно для граждан, желающих использовать леса для собственных нужд.
В поддержку изложенной позиции свидетельствует и то обстоятельство, что согласно части 1 статьи 41 Лесного кодекса «леса могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности».
Указание в статье 41 Лесного кодекса в качестве цели использования леса на «организацию отдыха...», а не сам отдых, говорит о коммерческом характере такой деятельности, которую могут осуществлять только лица, зарегистрированные в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Следовательно, лица, заключившие договоры аренды лесных участков для осуществления рекреационной деятельности, должны организовать в лесах отдых, туризм, физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность для других лиц, а не быть потребителями рекреационных полезностей леса.
Участники «парламентских слушаний» считают, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации при организации и проведении аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков для осуществления рекреационной деятельности следует отказывать физическим лицам, не являющимися индивидуальными предпринимателями, в участии в таких аукционах.
1.4 Административные барьеры при предоставлении лесных участков в целях осуществления, рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений. Также заслуживающей рассмотрения, законодательного урегулирования и учета в правоприменительной практике представляется позиция ФАС России по вопросу отказов уполномоченных региональных органов государственной власти при обращении хозяйствующих субъектов с заявлениями о предоставлении в аренду лесных участков в указанных целях для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков.
Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации мотивируют данные отказы несоответствием заявленных целей использования лесных участков действующему законодательству (Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.05.2013 № 849-р, Приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 05.12.2011 № 510).
Существует судебная практика (на примере Арбитражного суда Вологодской области по делу № А13-1788/2015), согласно которой предоставление в аренду участков лесного фонда не носит заявительного характера, в связи с чем уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ самостоятельно определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже вне зависимости от наличия или отсутствия заявлений заинтересованных "иц об их предоставлении. Формирование лесных участков осуществляется органами исполнительной власти в рамках осуществляемых ими полномочий, вне зависимости от обращения третьих лиц с заявлением о формировании лесного участка для использования в целях, перечисленных в статье 25 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно положениям Лесного кодекса Российской Федерации и Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, утвержденного приказом Рослесхоза от 26.07.2011 № 319, заявочный принцип заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен только в случаях, определенных частью 3 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации. Во всех остальных случаях продавцы права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в лице которых выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, действуют в рамках своих полномочий в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса Российской Федерации.
По мнению ФАС России, не проведение торгов органами исполнительной власти субъектов РФ для предоставления на основании заявлений хозяйствующих субъектов в аренду лесных участков в целях осуществления рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений может привести к необоснованному препятствованию в осуществлении заинтересованными хозяйствующими субъектами деятельности с использованием лесных участков.
Учитывая изложенное, антимонопольный орган считает вопрос по формированию органами региональной исполнительной власти лесных участков для последующего проведения аукционов на право заключения договоров аренды лесных участков в целях осуществления хозяйствующими субъектами (заинтересованными лицами) рекреационной деятельности, выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений требующим правового урегулирования.
7.5. Совмещение рекреационной деятельности в лесах с другими видами использования лесов. Лица, желающие арендовать лесные участки для осуществления рекреационной деятельности, нередко сталкиваются с ситуацией, когда им в этом отказывают по тем основаниям, что лесные участки уже переданы в аренду другим лицам для других целей.
Леса в соответствии с частью 2 статьи 25 Лесного кодекса могут использоваться для одной или нескольких целей. При этом Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 27 июля 2010 года №2111/10 по делу № А05-7607/2009 вынес постановление, которое содержит ряд принципиальных положений, затрагивающих вопросы многоцелевого использования лесов несколькими лицами. В частности, судом указано, что «Лесной кодекс Российской Федерации не содержит запрета на предоставление лесных участков разным лесопользователям для осуществления разных видов деятельности».
В то же время участники «парламентских слушаний» отметили, что механизм реализации закрепленного лесным законодательством и подтвержденного судом принципа многоцелевого использования лесов в полной )Т мере не разработан. Требуют уточнения вопросы о возможности совмещения 1Х рекреационной деятельности с другими видами использования лесов на одном ва лесном участке, а также распределения обязанностей между арендаторами по ва охране, защите и воспроизводству таких лесов.
В последние месяцы стало широко известно о подготовке нескольких законодательных инициатив, посвященных вопросам развития рекреационной деятельности в лесах.
Группой депутатов в Государственную Думу был внесен законопроект № 743288-6, который предусматривает в субъектах Российской Федерации, плотность населения в которых превышает среднероссийскую в 15 раз, возможность строительства объектов туристской индустрии в лесах.
По мнению разработчиков законопроекта, целесообразно законодательно обеспечить в густонаселенных регионах с повышенной антропогенной нагрузкой на лесные экосистемы возможность лесопользователя контролировать посещаемость лесного участка, а также размещать на нем объекты капитального строительства, создаваемые в рекреационных целях, без перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, обеспечив таким образом "сохранение права федеральной собственности на соответствующие лесные участки. При этом риски массового строительства будут нивелироваться путем установления в региональных лесных планах, разработка которых носит публичный характер, предельных максимальных размеров лесных участков, предоставляемых в аренду для рекреации, а также процента от их площади, допустимой к застройке.
При подготовке законопроекта к первому чтению Комитетом были выявлены существенные недостатки в его содержании. Также имелся ряд серьезных замечаний со стороны Администрации Президента Российской Федерации. В итоге вышеназванный законопроект был возвращен Комитетом авторам на доработку.
Вместе с тем, для решения накопившихся вопросов в сфере использования лесов для осуществления рекреационной деятельности по поручению Правительства Российской Федерации при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ создана рабочая группа, которая проанализировала соответствующие проблемы и еще раз подтвердила недопустимость неограниченной застройки и огораживания земель лесного фонда, а также необходимость строгого соблюдения принципов свободного и бесплатного пребывания в лесах, закрепленных в статье 11 Лесного кодекса Российской Федерации. Рабочей группой было поддержано предложение Гринпис России о необходимости выделения в лесных планах субъектов Российской Федерации территорий социального, культурного и иного общественно важного значения, которые не могут передаваться в пользование для осуществления рекреационной деятельности.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 16 июня 2014 г. № Пр-1355, Минприроды России были разрабатываются соответствующие поправки в законодательство.
В целях недопущения произвольного и бесконтрольного использования лесов для рекреации, снижения рисков неконтролируемой застройки лесов, в подготовливаенмых Минприроды России изменениях предусматривается, что данные объекты можно будет возводить исключительно в зоне планируемого освоения лесов для осуществления рекреационной деятельности, которая будет устанавливаться в Лесном плане субъекта Российской Федерации после прохождения им процедур общественного обсуждения. Также указанными поправками Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по закреплению нормативов размера такой зоны (по данным Минприроды РФ, предполагается, что она будет составлять не более 3-5% от площади отдельных лесничеств, лесопарков). Более того, планируется установить подзаконным актом, что размещать соответствующие объекты можно будет только на 20% от площади арендуемого лесного участка, а на оставшейся площади необходимо будет выполнять полный комплекс работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Кроме этого, подготавливаемый Минприроды РФ к внесению в Государственную Думу законопроект уточняет правовое регулирование огораживания рекреационных объектов в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации таких объектов.
Представляется, что законопроект позволит сократить случаи перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, инициируемые лицами, занимающимися организацией массового отдыха и туризма.
Следует отметить, что обе законодательные инициативы ни в коей мере не отменяют существующий сегодня законодательный запрет на размещение в лесном фонде садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.
окончание рекомендаций в следующем файле