Стенограмма заседания ГД 18.09.15 закон об исполнении бюджета-2014 Силуанов Голикова Макаров - начало
10-й вопрос. Проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год".
Коллеги, нет возражений против предложенного комитетом и поддержанного Советом Думы порядка рассмотрения? Нет. Соглашаемся.
Приглашаю к трибуне Антона Германовича Силуанова, пожалуйста.
Силуанов А. Г. Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты!
Правительство Российской Федерации представляет отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год.
В ходе прошлого года было проведено несколько уточнений бюджета и корректировок с тем, чтобы подстроить бюджет под ту ситуацию, которая начала существенно меняться во второй половине прошлого года.
Сформирован был антикризисный фонд, перераспределены расходы на поддержку предприятий, незащищенных слоев населения, поддержку экспортоориентированных производств, а также банковской системы.
В прошлом году были выполнены все расходные обязательства. Дефицит бюджета сложился в размере 0,5 процента валового внутреннего продукта, при этом если бы не масштабная поддержка банковского сектора, то мы бы в прошлом году имели профицит бюджета в размере 0,9 процента ВВП.
На доходы бюджета в прошлом году повлияло существенно снижение цен на нефть, мы недополучили по сравнению с ранее утвержденными параметрами 355 миллиардов рублей за счёт этого фактора, за счёт снижения импорта потеряли 118 миллиардов рублей, за счёт снижения экспортных цен на газ - 90 миллиардов рублей. Но всё это было компенсировано изменением валютного курса, который позволил нам обеспечить формирование доходов в соответствии с планами назначения.
Расходы. В прошлом году расходы были исполнены в размере 98,5 процента от плана, и недоисполнение расходов объясняется формированием резервного фонда, антикризисного фонда, более правильно его назвать, который мы используем уже в текущем году.
Несколько слов о финансировании госпрограмм. Прошлый год был первый год, когда мы начали использовать программный принцип бюджета. Действительно, он ещё не заработал на полную мощь, но мы распределили бюджет по задачам и целям.
Понятно, что эти цели и задачи нужно уточнять, совершенствовать, обеспечивать контроль за их выполнением.
Мы продолжим продолжать развивать программный принцип, поскольку именно таким образом можно оценить эффективность использования бюджетных средств, а также обеспечить контроль за их расходованием.
Приведу несколько показателей из исполнения госпрограмм.
Увеличилось несколько параметров, которые содержатся в госпрограммах, как они были исполнены.
Увеличилось количество больных, которым была оказана медицинская и высокотехнологичная медицинская помощь. 715 тысяч против 500 тысяч в 2013 году.
Увеличен на 37 процентов охват программы и дополнительного профессионального образования занятого населения, что существенно выше, чем за 2013 год.
Увеличилась доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет и составила она почти 94 процента.
В 2014 году было введено более 380 тысяч мест для дошкольников.
Построено и реконструировано более 700 километров дорог федерального значения и 1500 тысячи километров региональных дорог и так далее.
Какие недостатки мы видим? Это, в первую очередь, усиление увеличения отвлечения средств бюджета в остатке средств учреждений и рост дебиторской задолженности.
Остатки увеличились в прошлом году до 241 миллиарда рублей или на 73
миллиарда по учреждениям, в том числе, по субсидиям на государственное задание на 44 миллиарда рублей. Это в основном те остатки, которые были получены учреждениями за счет осуществления внебюджетной деятельности.
Но тем не менее все равно эти деньги не направлены на выполнение тех целей, по которым созданы учреждения.
Увеличились также остатки у субъектов Российской Федерации, которые составили 126 миллиардов рублей.
В этой связи необходимо ужесточить контроль за выделенными из федерального бюджета средствами, что он не лежали мертвым грузом, а работали на те цели, которые предусмотрены бюджетом.
В прошлом году мы увидели рост дебиторской задолженности и это тоже можно говорить о том, что это неэффективное использование средств. Об этом нам Счетная палата указывает справедливо.
Рост дебиторской задолженности произошел, в первую очередь, по ассигнованиям силовых министерств и ведомств. Дебиторская задолженность составила более 2,5 триллионов рублей и возросла на 316 миллиардов рублей в прошлом году.
Несколько слов о дефиците источников финансирования. В прошлом году мы заимствовали на внутреннем рынке и не выходили на внешний рынок. ... порядка 350 миллиардов рублей или выполнили план примерно наполовину.
Мы не привлекли 460 миллиардов рублей и заместили их заимствованиями из наших резервов из резервного фонда. Если бы мы выполнили в полном объёме все наши доходные параметры, все наши источники финансирования дефицита бюджета, то сформировали бы объём резервного фонда в прошлом году дополнительно на триллион 249 миллиардов рублей, а в действительности в прошлом году мы пополнили резервы наши на 400 миллиардов рублей.
Его объём на начало текущего года, объём резервного фонда составил около 5,3 триллиона рублей, а на 1 сентября общий объём средств наших всех резервов на 1 сентября текущего года составил 12,9 процента ВВП или 9,6 триллиона рублей.
Тем не менее мы видим, что в текущем году происходит существенное значительное использование средств наших резервов. Собственно, для этого мы их и создавали.
В прошлом году мы начали инвестировать средства Фонда национального благосостояния. Речь идёт о проектах, связанных с инфраструктурой, проекта о ликвидации цифрового неравенства, то есть доступности сети Интернет в удалённых регионах. В этом году мы продолжили инвестирование средств Фонда национального благосостояния по тем проекта, которые были подготовлены в прошлом году. Это центральная кольцевая автомобильная дорога, это БАМ, Транссиб железная дорога и так далее.
Долг. У нас за прошлый год долг остаётся на невысоком уровне. За прошлый год на конец года он составил 14,4 процента ВВП. Он существенно прибавил в прошлом году за счёт того, что в конце мы выпустили на триллион рублей облигаций федерального займа, которые передали в капитал банков с тем, чтобы поддержать банковскую систему. Эти деньги начали работать уже в текущем году, и практически весь объём, который был предусмотрен, при поддержке банковской системы, в текущем году был передан в их капталы.
Бюджеты регионов. В прошлом году их исполнение продемонстрировало рост по доходам на уровне более 7 процентов, в том числе, налоговые и их собственные доходы составили... рост их составил 8,4 процента, расходы выросли на 4,6 процента.
Дефицит бюджетов регионов составил 469 миллиардов рублей. В прошлом году, действительно субъекты Российской Федерации испытывали проблемы со своей сбалансированностью бюджетов.
В текущем году мы приняли ряд решений, которые позволяют пересмотреть отдельные расходные обязательства регионов и снизить давление на их расходы.
Исполнение в текущем году идёт более лучшими темпами, мы видим, что в условиях изменения макроэкономической ситуации большими темпами, более, около 20 процентов, на 1 сентября у нас более 20 процентов поступили доходы от налога на прибыль, растёт налог, поступление налога на доходы физических лиц. И поэтому мы рассчитываем, что балансировка бюджетов субъектов Российской Федерации в текущем году будет лучше, чем в 2014 году.
Долг бюджетов субъектов Российской Федерации в прошлом году увеличился на 20 процентов и составил более 2 триллионов рублей. В структуре долга увеличилась доля бюджетных кредитов. На наш взгляд, мы приняли с вами очень правильное решение, когда в ходе исполнения бюджета 2014 года увеличили объём бюджетных кредитов и снизили ставку, по которой представляются эти бюджетные кредиты до 0,1 процента.
И мы видим, что это повлияло позитивно на структуру расходной части бюджета, поскольку снизились расходы по обслуживанию долга в результате этой операции.
В этом году мы видим снижение доли коммерческой задолженности в структуре долга, примерно на 10 процентов и рост бюджетной задолженности, но она не такая дорогая, как задолженность перед коммерческими банками.
Уважаемые депутаты, какие выводы мы можем сделать из хода исполнения бюджета в прошлом году. Первое - это достаточная мягкость той бюджетной политики, которую мы проводили в последние годы.
Наличие резервных фондов для нас стало в этом году и в прошлом, и в будущие периоды настоящим спасением, потому что мы размещали наши дополнительные нефтегазовые доходы в высоколиквидные активы. Мы можем их в течение дня забрать, эти активы и направить на первоочередные траты. Их структура оперативно реагирует на изменение валютного курса.
Вот сейчас вы негативно вспоминали Министра финансов Алексея Леонидовича Кудрина. Я считаю, что то решение, которое было принято, о формировании резервных фондов, о формировании бюджетного правила, оно исключительно правильное решение. Если бы мы это не сделали, мы бы в текущем году вынуждены были сокращать расходы федерального бюджета, резать всё по-живому, если бы не было резервов. Ну давайте сами подумаем, если бы мы не сформировали подушку безопасности, как бы мы жили в текущем и в последующих годах? Поэтому мне кажется, что политика прошлых лет по формированию запасов, подушек безопасности, которую мы проводили, абсолютно верная. И те вложения в активы, которые были произведены, они чутко реагируют на изменение, ещё раз повторюсь, ситуации на валютном рынке, мы видим их рост в рублёвом выражении. И эта подушка безопасности даёт нам уверенность в том, что мы и в этом году в полном объёме исполним все наши обязательства. А на последующие годы, да, действительно нам нужно будет вместе смотреть, насколько нам хватит резервов, какие расходы мы можем перенести, и что нам делать с объёмом финансирования госпрограмм.
Хотел сказать, что объём накоплений существенно ниже, чем необходимо. И, конечно, мы видим, что объём накоплений мы можем проесть буквально за полтора-два года, об этом я говорил в прошлом вопросе. Поэтому очевидно, что недостаточность отчислений в резервы нефтегазовых доходов привела ещё и к избыточному укреплению рубля. Чем меньше мы тратили, чем меньше мы отправляли средств в Резервный фонд, тем больше это сказывалось на крепости рубля в те годы, в тучные годы. А к чему это приводило? К тому, что наша экономика становилась менее конкурентоспособной. И вот это укрепление рубля в реальном выражении, которое мы видели на протяжении десяти лет, по сути дела, не давало развиваться нашим экспортно ориентированным отраслям. Мы снижали конкурентоспособность нашей экономики, и это привело к тому, что последний год мы видели существенную волатильность на валютном рынке. Если бы мы больше средств направляли в резервы, тем самым как бы стерилизовали вот эти нефтегазовые доходы, если бы мы меньше направляли, по сути дела, конъюнктурных денег на расходы, мы бы сегодня не столкнулись с такой ситуацией, которая у нас сейчас есть по формированию доходов и расходных обязательств. Это очень серьёзно, и серьёзный вывод из нашей политики, который мы должны сделать за последние годы и за 2014 год.
Второе, второй вывод. Нам необходимо усилить контроль за выделяемыми средствами. В целях улучшения исполнения бюджетов в настоящее время принято решение об усилении роли казначейского сопровождения по расходам. Мы в этом году уже приняли такие решения. В качестве эксперимента казначейское сопровождение осуществляется за теми средствами, которые выделяются на космодроме "Восточный"и знаем, какие там нарушения были, и я хочу сказать, что после казначейского сопровождения количество таких нарушений будет просто исключено.
В 2016 году и в последующие годы мы ставим задачу по увеличению охвата казначейским сопровождением расходов, в первую очередь, в строительстве, в первую очередь, выделение бюджетных средств на увеличение уставных капиталов, где деньги зачастую просто хранятся на счетах и не исполняются. В таких случаях надо выделять по потребности, исходя из необходимости, а все авансы такого рода, авансы и средства, в которых потребности нет, должны храниться на счетах в Казначействе.
Третье, третий вывод. В целях повышения ответственности государственных учреждений установлена специальная процедура перечисления субсидий. Теперь субсидии будут перечисляться поквартально, а не предоставляться разово в начале бюджетного периода, причём будет производиться анализ исполнения госзадания в конце текущего, в конце соответствующего года и будет корректироваться объём перечислений этих субсидий. Если задание не будет исполняться учреждениями, мы эти средства будем обратно забирать в бюджет. Считаю, что в нынешних условиях это абсолютно правильное решение.
Кроме того, хочу сказать, что мы по субъектам Российской Федерации уже приняли такие решения, когда, если на 15 августа мы приняли такое постановление в Правительстве, не заключены соглашения с регионами перечисления субсидий, эти деньги должны забираться в бюджет и направляться на поддержку тех же субъектов Российской Федерации, только более нуждающихся, те, которые готовы принимать эту финансовую помощь и эффективно её использовать.
Четвёртый вывод. За ближайшие три года необходимо провести полную адаптацию бюджетной системы к новым экономическим реалиям, что означает снижение дефицита до уровня, который может быть профинансирован рыночными заимствованиями в объём, не приводящим к вытеснению частных инвестиций.
Пятое, пятый вывод. Надо начать движение к плавному сокращению доли текущих расходов в бюджете, в структуре бюджета.
Мы должны задать повестку инвестиционного развития, и бюджет должен поддержать это направление.
Шестой вывод. Обеспечить устойчивую долгосрочную конструкцию российской бюджетной системы через создание новых бюджетных правил, которые позволили бы обеспечить долгосрочную стабильность расходов, наличие достаточных резервов государства, защиту бюджета от изменения конъюнктуры и от динамики экономики. Эти задачи нам всем надо решать вместе, правительству и парламенту. Хотел бы сказать, что мы так и будем поступать.
Уважаемые депутаты, с учётом того, что Счётная палата подтвердила кассовый отчёт об исполнении бюджета, просьба утвердить этот отчёт, который представлен правительством за прошлый год.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо.
Уважаемые коллеги, 12.00 часов. Прежде чем объявить перерыв, хотел бы посоветоваться по программе нашей работы. По оценкам комитета по бюджету обсуждение четырёх законопроектов, четырёх отчётов об исполнении бюджета должно занять около четырёх часов. Значит, кроме этого нам нужно рассмотреть ещё несколько, в обязательном порядке рассмотреть несколько законопроектов, которые внесены в сегодняшнюю повестку, в том числе один из них президентский. В этой связи я предложил бы, значит, несколько сократить большой перерыв и поработать до 15.00 часов. Нет... Принимаем.
А пока объявляю маленький перерыв до 12.30.
Спасибо.
(Перерыв)
Результат: кворум есть Кворум имеется.
Продолжаем рассмотрение 10-го вопроса повестки. Я приглашаю к микрофону Татьяну Алексеевну Голикову.
Голикова Т. А., председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты, добрый день! В соответствии с законом о Счётной палате, Счётной палатой представлено заключение на отчёт об исполнении федерального бюджета за 2014 год.
В своём выступлении я хотела бы остановиться на основных моментах, которые кажутся нам проблемными, имея в виду скорое внесение правительством и рассмотрение парламентом бюджета на 2016 год.
Переход на однолетний бюджет и, собственно, отказ от бюджетного правила, то, что мы только что обсуждали, предъявляют достаточно высокие требования к достоверности и полноте формирования доходов к эффективному и оптимальному планированию расходов бюджета на 2016 год.
Последовательность сформированных нами проблем вытекает, в том числе из поручения президента, которое было дано правительству 18 августа 2015 года, реализация которого нацелена также на качественное формирование бюджета в условиях сегодняшней и прогнозной ситуации.
Итак, первое. Бюджет 2014 года, как вы помните, впервые был сформирован в структуре государственных программ. И, в общем, мы рассчитывали, что по результатам его исполнения мы в обмен на деньги получим не просто кассовое исполнение, а соответствующие и качественные результаты.
Что получилось? Одновременно с пояснительной запиской, которая сопровождает проект закона об исполнении бюджета на 2014 год, представлен впервые сводный доклад по реализации государственных программ, который подготовлен Министерством экономического развития.
В этом сводном докладе представлена оценка 32 государственных программ, открытая часть, и собственно, если внимательно почитать эту оценку, то вы увидите, что, в общем, государственные программы исполнены с той или иной степенью эффективности.
Мы провели точно такую же оценку и, к сожалению, тех же самых 32 программ, и можем здесь официально сейчас сказать, что, к сожалению, по нашей оценке только 3 программы имеют среднюю эффективность, 18 имеют низкую эффективность, all программ вообще не представляется возможным оценить, потому что исполнители этих государственных программ представили не фактические показатели исполнения, а плановые, или вовсе не представили никаких показателей.
Второе. Что касается доходов бюджета, несмотря на неоднократный пересмотр параметров бюджета в 2014 году, доходы были перевыполнены, это, конечно, хорошо, на 258 миллиардов рублей, но при этом нужно отметить, что 206 миллиардов рублей, и это перевыполнение, связаны в основном не с какими-то попятными и очевидными нам доходами, а это, как правило, неналоговые доходы, которые достаточно неаккуратно планируются при формировании бюджета.
Речь идет о том, что в 2014 году из 90 главных администраторов доходов только 24 имели какую-то методологию формирования доходов. И это, естественно, накладывает свой отпечаток на качество и формирования, и затем исполнения доходной части бюджета.
Расходы.
Из 105 главных распорядителей бюджетных средств ниже 100 процентов исполнены расходы по 87, то есть по основной массе.
Наибольшее неисполнение у нас по Роскосмосу, Министерству по чрезвычайным ситуациям, Минздраву, Роструду.
Действительно, как Антон Германович уже отмечал, одной из особенностей бюджета 2014 года было формирование антикризисного фонда и предоставление в конце 2014 года полномочий правительству перераспределять средства на антикризисные мероприятия. И было перераспределено 190 почти 5
миллиардов рублей.
Но, к сожалению, отдельными главными распорядителями средства, которые были выданы им из Антикризисного фонда, так и остались неиспользованными. Я не хочу приводить много примеров, приведу только один, который касается выделения Минпромторгу России бюджетных ассигнований в сумме 20 миллиардов рублей на предоставление субсидий Российскому фонду технологического развития в целях внедрения наилучших доступных технологий в импортозамещении. К сожалению, на сегодняшний день эти средства до сих пор не используются.
Следующий момент. Федеральная адресная инвестиционная программа. Из 772 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2014 году, завершены строительством и введены в эксплуатацию 365 или 47,3 процента. Это самое низкое исполнение за последние пять лет. И очевидно, что это низкое исполнение связано с тем, что при формировании федеральной адресной инвестиционной программы в неё включаются объекты без проектно-сметной документации, без разрешения на строительство, без надлежащего землеотвода, что предполагает соответствующее перераспределение ресурсов внутри года, и как следствие задержки финансирования.
Исходя из вашего поручения, и мы вам уже такой отчёт представили, мы по данным отчётности главных распорядителей проанализировали объём незавершённого строительства. Объём незавершённого строительства по состоянию на 1 января 2015 года составил 1 триллион 969 миллиардов рублей, порядка 9 тысяч объектов. Причём, как выяснилось, главные распорядители и соответственно Министерство экономического развития с этой темой не работают.
Взносы в уставные капиталы - ещё одна хорошо и часто обсуждаемая тема. Что же произошло в 2014 году, и практически то же самое происходит в 2015 году? Осуществлено 112 взносов в уставные капиталы на общую сумму 152,6 миллиарда рублей. При этом на инвестиционные цели из этой суммы выделено 12,8 процента, остальные на иные цели. Причём нами зафиксированы нарушения бюджетного законодательства, когда взносы должны были бы направляться на инвестиционные цели, а направлялись на текущие, и соответственно, отвлекались на иные цели уже самими компаниями в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
Что же произошло реально с использованием этих денег? Из этой суммы, 152,6 миллиарда рублей, 84 миллиарда оказались неиспользованными, часть из них была размещена на депозитных счетах в банках. По нашим оценкам 7,4 миллиарда рублей - это тот заработок, который был получен.
Антон Германович уже говорил о выполнении государственных заданий, соответственно, бюджетными автономными учреждениями, поэтому я не буду останавливаться на цифрах.
Скажу лишь только одно, что за неисполнением этих цифр стоят, на мой взгляд, две вещи. Первое - непредоставление соответствующих услуг населению. И второе - достаточно большая мобилизация доходов от предпринимательской деятельности, а это есть не что иное, как доходы от платных услуг, которые, как вы знаете, у нас возрастают, но средства эти не используются, и, к сожалению, на сегодняшний день схема их использования остается непрозрачной.
Антон Германович уже говорил о дебиторской задолженности, о том, что она существенно возросла, но он говорил о дебиторской задолженности по расходам, я о ней скажу чуть позже, но немножко о другом, не о том, о чём говорил он.
Но прежде я хочу сказать о дебиторской задолженности по доходам, которая составляет 1,1 триллиона рублей, это вот когда мы с вами ищем доходы. Можем мы их взять, не можем мы их взять - это большой вопрос, потому что для того, чтобы их взять, нужны существенные изменения в законодательство.
И в этом смысле нам с вами казалось, что мы уже давно избавились от такой проблемы, как фирмы-однодневки. Однако нет, на сегодняшний день по Росфиннадзору задолженность составила 749 миллиардов рублей, увеличилась за 2014 год на 214 миллиардов, это всё штрафы за нарушение валютного законодательства в основном по тем делам, которые администрирует Федеральная таможенная служба в отношении так называемых фирм-однодневок, то, о чём я вам сказала, не буду приводить другие примеры.
Но скажу только, что по Федеральной службе судебных приставов тоже очень большая накопленная задолженность по исполнительному производству, всего объем - 90 миллиардов, по исполнительному производству - 83 миллиарда рублей.
Львиная доля дебиторской задолженности, 2,6 триллиона рублей - это задолженность по выданным авансам. Что происходит? По нашей инициативе председатель правительства ещё в июне провел соответствующее совещание и дал поручение с этой темой разобраться в преддверии формирования бюджета 2016 года и информировать параллельно правительство и параллельно Счётную палату.
К сожалению, доклады, которые мы получили от главных распорядителей, не просто свидетельствуют о том, что ничего не делается, а даже если оно делается, оно делается очень плохо.
Я приведу вам цитату из одного письма, не буду называть министерство, но цитата выглядит так: "До подведомственных федеральных бюджетных учреждений доведена информация о недопущении больших остатков дебиторской задолженности".
Это отчет, представленный одним из наших министерств и в правительство, и нам. Это можно продолжать, список очень длинный и все будет так.
Тема, которая касается регионов. Антон Германович сказал о госдолге и о тех проблемах, которые связаны с региональной проблематикой. Но во многом это связано, в том числе, с тем, что мы отказались от стройной системы, от стройной концепции межбюджетных отношений. По-моему, мы уже все запутались по поводу того, что мы финансируем, как мы финансируем, где полномочия субъектов, где полномочия Российской Федерации.
Почему так говорю? Потому что на сегодняшний день, в 2014 году и 2015 год не исключение, федеральный бюджет администрирует кроме дотаций и бюджетных кредитов 194 межбюджетных трансферта, из них 92 субсидии, 18 субвенций и 84 иных межбюджетных трансферта. Это не администрируется, это невозможно исполнить, невозможно собрать все документы, чтобы получить эти деньги. Что в результате? В результате остатки на 1 января соответствующего года. Пусть они не такие большие. Но для нас, когда мы с вами рассматриваем бюджет, это большие остатки. 126 миллиардов рублей осталось на 1 января 2015 года.
Как делятся? Делятся на инфраструктуру и социалку. Кто не доиспользует? Росавтодор, Минстрой, Минэкономразвития, Минсельхоз и из социалки - Минздрав, Минобрнауки.
В субъектах - Московская область абсолютный лидер, Калининградская область, Республика Крым, Ростовская область.
Я думаю, что настало время подумать над тем, что мы создаем неуправляемую систему, особенно, когда речь идет о формировании бюджета на 1 год, мы должны создать для регионов абсолютно понятную и абсолютно адекватную управляемую систему межбюджетных отношений.
Антон Германович говорил на комитете по поводу того, что Минфин является сторонником укрупнения такого рода межбюджетных трансфертов. Но одного желания Министерства финансов недостаточно.
Здесь, когда, я считаю, что должен тоже подключиться парламент и при этом я хочу обратить внимание на то, что если мы не утвердим это сразу в первом или во втором чтении отдельными приложениями к закону о бюджете, ситуация будет ещё хуже, чем она была в 2014 и чем она есть в 2015 году.
Что по результатам проведения наших контрольных мероприятий только по исполнению бюджета за 2014 года. Нами установлены отдельные факты нарушений, которые имеют признаки нецелевого использования средств на общую сумму 989 миллионов рублей. При этом все эти документы отправлены в соответствующие правоохранительные органы для рассмотрения уже по существу их компетенции.
Что же касается общей суммы выявленных нарушений, то в 2014 году, к сожалению, она увеличилась в 6,8 раза и составила по сравнению с 2013 годом 263,7 миллиарда рублей. Это различного рода нарушения, которые касаются всех проблем, связанных с реализацией бюджетного законодательства, отраслевого законодательства, но эта тема, над которой надо серьёзно работать.
Мы в преддверии рассмотрения в парламенте этого законопроекта провели достаточно серьёзные консультации с Министерством финансов, Федеральным казначейством по поводу отражения в бюджетной отчётности тех или иных проблем, по поводу выявленных нами нарушений в бюджетной отчётности. Часть изменений была внесена. Уже и отчётность соответствующих главных распорядителей реформирована. Часть ещё будет внесена в 2015 году, но в более поздние сроки. Но, безусловно, эта работа будет продолжена.
Я уже говорила на комитете и скажу здесь, что процедура рассмотрения на стадии правительства отчёта, на мой взгляд, требует пересмотра, потому что для нас очевидно, что закон об отчёте об исполнении бюджета должен приниматься, он не может не приниматься. А для того, чтобы он принимался, в нём не должно быть ошибок, которые допускают зачастую даже не сами главные распорядители, а бюджетные учреждения, которые находятся в их ведении. И нам нужно на эту тему очень внимательно поработать.
И в заключение я хотела бы отметить, что... вернуться к тому, с чего я начала. Мы находимся в очень сложных условиях. В условиях существенных финансовых ограничений. Но мы почему-то всё время находимся в поиске того, на что нам нужно что-то потратить дополнительно, найти ещё деньги на какое-то увеличение, мне кажется, не с этого надо начинать, нужно начинать с эффективности использования тех средств, которые мы уже выделили, их стало слишком много.
Я округляю: при 15-триллионом бюджете иметь 3 с лишним триллиона задолженности, 208 миллиардов неиспользованных остатков по бюджетным учреждениям, 126 миллиардов по межбюджетным трансфертам, просто тупо это всё сложить, мне кажется, есть над чем подумать и есть над чем поработать.
И мне кажется, что в первую очередь, реализуя поручение президента - это должно сделать правительство перед тем, как будет вносить проект бюджета в Государственную Думу.
Спасибо. (Аплодисменты.)
Председательствующий. Спасибо, Татьяна Алексеевна, за подробный доклад.
Андрей Михайлович Макаров. Макаров А. М. Спасибо.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги, я потрачу 2 секунды, чтобы продолжить ваши аплодисменты Татьяне Алексеевне. (Аплодисменты.)
Уважаемые коллеги, на самом деле вот я вышел, вот очень много бумаг и на самом деле не надо думать, что я их собираюсь все читать, я решил, что лучше один раз увидеть, чем 100 раз услышать.
Вот это закон, который мы сегодня рассматриваем: три странички компьютерного текста, неполных. А вот это - заключение комитета по нему. Читать не буду, может, кто хочет, сам ознакомиться.
Вы знаете, вот я вышел сюда на трибуну с одним единственным вопросом: а нафига вообще мы всё это пишем? Вот я, честно говоря, вот единственный вопрос, который у меня есть, на самом деле я хотел бы продлить то, что говорит Татьяна Алексеевна, а зачем? Ведь на самом деле даже постановление, которое мы с вами принимаем, состоит из двух строчек: утвердить доходы, расходы. Всё здорово. И на этом можно было бы остановиться и разойтись.
Проблема в другом. Вот Антон Германович совершенно справедливо сказал: бюджет 2014 года - это первый бюджет, который нам представлялся в программном разрезе.
Помните, как год тому назад, стоя на этой трибуне, я вам обещал, что вот через год мы с вами и посмотрим: получилось или не получилось? В какой степени, вообще, вот то, что происходит, вот то, что происходит, в какой степени?
Ведь было поручение президента, что государственные программы должны стать основой бюджета. Стали или не стали? Вот, я думаю, вопрос, на который нам надо ответить сегодня. Не вопрос о том, утверждать ли кассовый отчёт, потому что на самом деле свою функцию Министерство финансов выполнило. Вот я сейчас говорю абсолютно серьёзно: функция Министерство финансов - кассовый отчет, мы получили. Да, есть какие-то отдельные недоработки, отдельные недостатки, которые в принципе на оценку не влияют, да, надо уточнять. И на этом всё закончится. Но. Можем ли мы? То, что мы раньше имели право говорить о том, что деньги выделены, и всё замечательно, является ли это отчётом об исполнении бюджета? Если бюджет программный, то, простите, нам надо увидеть, что за этими деньгами стоит, что сделано, а что не сделано.
Попытка на самом деле... Почему вообще появилось вот это большое заключение? У нас есть сводный доклад Министерства экономического развития по госпрограммам. Вот когда я их кладу рядом между собой, такое ощущение, что речь идёт не о разных бюджетах, ощущение, что речь идёт о разных государствах. Вот смысл в том, насколько я понимаю... Вы знаете, я на самом деле готов подписаться практически под каждым словом, то, что сказал здесь Антон Германович. Но чтобы не возникало вопросов, можно я сейчас попробую изложить, как я это понимаю, своими словами? Вот всё, что я буду говорить дальше, это просто моё понимание того, что я сейчас услышал. Поэтому, если вы позволите, перехожу как бы...
Единственное что, давайте я формальность одну выполню. Мы указали здесь в заключении комитета постановление Государственной Думы, которое мы принимали при принятии бюджета 2014 года. И мы указали количество позиций, которые с точки зрения комитета не были выполнены. Мы получили сегодня ночью от Министерства финансов, спасибо огромное за оперативность, Татьяна Геннадьевна прислала, позицию Министерства финансов по выполнению этих пунктов поручений. Для того чтобы здесь не тратить на это ваше время, мы разместили всё это в АСОЗД, вы видите заключение комитета, вы можете посмотреть и сами решите, что выполнено, что не выполнено. Я на эту тему вообще говорить не буду.
Я ещё раз говорю, я хотел бы поблагодарить за все разъяснения, которые здесь даны. Хотя, честно говоря, Татьяна Геннадьевна, вы знаете, когда мы говорим о мониторинге консолидированной группы налогоплательщиков, ответ о том, что мониторинг постоянно ведётся... наверное, выполнено. Наверное, выполнено.
Но, скажем, мы вот договаривались и даже на бюджетной политике, когда её обсуждали, было сказано, что будет продлеваться мораторий на КГН на три года. Такой законопроект не внесён до сих пор правительством.
Я прекрасно понимаю, почему он не внесён, потому что один из ваших заместителей, Антон Германович, обещал некоторым крупным компаниям, что моратория не будет, что они смогут создать КГН, и было плевать на то, что будет с регионами. И, в результате, будем вынуждены вносить мы, депутаты, а мы это внесём, потому что это решение принималось, в том числе и председателем правительства, но зато потом у этого человека будет возможность сказать крупным компаниям: это не мы, это депутаты такие нехорошие. Вот и хотелось бы, чтобы мы все-таки занимали все единую позицию.
Я, ещё раз говорю, я благодарен за ту информацию, которую мы получаем, это даёт возможность анализировать, но говорить-то всё равно придётся по существу.
Итак, начнём с программного бюджета, начнём с программ. Вот Татьяна Алексеевна говорит совершенно справедливо о том, что проверили все программы. И вдруг неожиданно выясняется, что представление Министерства экономического развития о программах и представление Счётной палаты совершенно разное. Там, где Министерство экономического развития оценивает высокое исполнение программы, у Счётной палаты - не подлежит оценке, не подлежит оценке, не подлежит оценке, низкое. То есть, вроде, программа-то одна и та же.
Ну, наверное, всё-таки вот это и есть проблема, когда свою работу оценивает сам тот, кто её делает, и когда появляется внешний наблюдатель.
продолжение в следующем файле
10-й вопрос. Проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год".
Коллеги, нет возражений против предложенного комитетом и поддержанного Советом Думы порядка рассмотрения? Нет. Соглашаемся.
Приглашаю к трибуне Антона Германовича Силуанова, пожалуйста.
Силуанов А. Г. Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты!
Правительство Российской Федерации представляет отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год.
В ходе прошлого года было проведено несколько уточнений бюджета и корректировок с тем, чтобы подстроить бюджет под ту ситуацию, которая начала существенно меняться во второй половине прошлого года.
Сформирован был антикризисный фонд, перераспределены расходы на поддержку предприятий, незащищенных слоев населения, поддержку экспортоориентированных производств, а также банковской системы.
В прошлом году были выполнены все расходные обязательства. Дефицит бюджета сложился в размере 0,5 процента валового внутреннего продукта, при этом если бы не масштабная поддержка банковского сектора, то мы бы в прошлом году имели профицит бюджета в размере 0,9 процента ВВП.
На доходы бюджета в прошлом году повлияло существенно снижение цен на нефть, мы недополучили по сравнению с ранее утвержденными параметрами 355 миллиардов рублей за счёт этого фактора, за счёт снижения импорта потеряли 118 миллиардов рублей, за счёт снижения экспортных цен на газ - 90 миллиардов рублей. Но всё это было компенсировано изменением валютного курса, который позволил нам обеспечить формирование доходов в соответствии с планами назначения.
Расходы. В прошлом году расходы были исполнены в размере 98,5 процента от плана, и недоисполнение расходов объясняется формированием резервного фонда, антикризисного фонда, более правильно его назвать, который мы используем уже в текущем году.
Несколько слов о финансировании госпрограмм. Прошлый год был первый год, когда мы начали использовать программный принцип бюджета. Действительно, он ещё не заработал на полную мощь, но мы распределили бюджет по задачам и целям.
Понятно, что эти цели и задачи нужно уточнять, совершенствовать, обеспечивать контроль за их выполнением.
Мы продолжим продолжать развивать программный принцип, поскольку именно таким образом можно оценить эффективность использования бюджетных средств, а также обеспечить контроль за их расходованием.
Приведу несколько показателей из исполнения госпрограмм.
Увеличилось несколько параметров, которые содержатся в госпрограммах, как они были исполнены.
Увеличилось количество больных, которым была оказана медицинская и высокотехнологичная медицинская помощь. 715 тысяч против 500 тысяч в 2013 году.
Увеличен на 37 процентов охват программы и дополнительного профессионального образования занятого населения, что существенно выше, чем за 2013 год.
Увеличилась доступность дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет и составила она почти 94 процента.
В 2014 году было введено более 380 тысяч мест для дошкольников.
Построено и реконструировано более 700 километров дорог федерального значения и 1500 тысячи километров региональных дорог и так далее.
Какие недостатки мы видим? Это, в первую очередь, усиление увеличения отвлечения средств бюджета в остатке средств учреждений и рост дебиторской задолженности.
Остатки увеличились в прошлом году до 241 миллиарда рублей или на 73
миллиарда по учреждениям, в том числе, по субсидиям на государственное задание на 44 миллиарда рублей. Это в основном те остатки, которые были получены учреждениями за счет осуществления внебюджетной деятельности.
Но тем не менее все равно эти деньги не направлены на выполнение тех целей, по которым созданы учреждения.
Увеличились также остатки у субъектов Российской Федерации, которые составили 126 миллиардов рублей.
В этой связи необходимо ужесточить контроль за выделенными из федерального бюджета средствами, что он не лежали мертвым грузом, а работали на те цели, которые предусмотрены бюджетом.
В прошлом году мы увидели рост дебиторской задолженности и это тоже можно говорить о том, что это неэффективное использование средств. Об этом нам Счетная палата указывает справедливо.
Рост дебиторской задолженности произошел, в первую очередь, по ассигнованиям силовых министерств и ведомств. Дебиторская задолженность составила более 2,5 триллионов рублей и возросла на 316 миллиардов рублей в прошлом году.
Несколько слов о дефиците источников финансирования. В прошлом году мы заимствовали на внутреннем рынке и не выходили на внешний рынок. ... порядка 350 миллиардов рублей или выполнили план примерно наполовину.
Мы не привлекли 460 миллиардов рублей и заместили их заимствованиями из наших резервов из резервного фонда. Если бы мы выполнили в полном объёме все наши доходные параметры, все наши источники финансирования дефицита бюджета, то сформировали бы объём резервного фонда в прошлом году дополнительно на триллион 249 миллиардов рублей, а в действительности в прошлом году мы пополнили резервы наши на 400 миллиардов рублей.
Его объём на начало текущего года, объём резервного фонда составил около 5,3 триллиона рублей, а на 1 сентября общий объём средств наших всех резервов на 1 сентября текущего года составил 12,9 процента ВВП или 9,6 триллиона рублей.
Тем не менее мы видим, что в текущем году происходит существенное значительное использование средств наших резервов. Собственно, для этого мы их и создавали.
В прошлом году мы начали инвестировать средства Фонда национального благосостояния. Речь идёт о проектах, связанных с инфраструктурой, проекта о ликвидации цифрового неравенства, то есть доступности сети Интернет в удалённых регионах. В этом году мы продолжили инвестирование средств Фонда национального благосостояния по тем проекта, которые были подготовлены в прошлом году. Это центральная кольцевая автомобильная дорога, это БАМ, Транссиб железная дорога и так далее.
Долг. У нас за прошлый год долг остаётся на невысоком уровне. За прошлый год на конец года он составил 14,4 процента ВВП. Он существенно прибавил в прошлом году за счёт того, что в конце мы выпустили на триллион рублей облигаций федерального займа, которые передали в капитал банков с тем, чтобы поддержать банковскую систему. Эти деньги начали работать уже в текущем году, и практически весь объём, который был предусмотрен, при поддержке банковской системы, в текущем году был передан в их капталы.
Бюджеты регионов. В прошлом году их исполнение продемонстрировало рост по доходам на уровне более 7 процентов, в том числе, налоговые и их собственные доходы составили... рост их составил 8,4 процента, расходы выросли на 4,6 процента.
Дефицит бюджетов регионов составил 469 миллиардов рублей. В прошлом году, действительно субъекты Российской Федерации испытывали проблемы со своей сбалансированностью бюджетов.
В текущем году мы приняли ряд решений, которые позволяют пересмотреть отдельные расходные обязательства регионов и снизить давление на их расходы.
Исполнение в текущем году идёт более лучшими темпами, мы видим, что в условиях изменения макроэкономической ситуации большими темпами, более, около 20 процентов, на 1 сентября у нас более 20 процентов поступили доходы от налога на прибыль, растёт налог, поступление налога на доходы физических лиц. И поэтому мы рассчитываем, что балансировка бюджетов субъектов Российской Федерации в текущем году будет лучше, чем в 2014 году.
Долг бюджетов субъектов Российской Федерации в прошлом году увеличился на 20 процентов и составил более 2 триллионов рублей. В структуре долга увеличилась доля бюджетных кредитов. На наш взгляд, мы приняли с вами очень правильное решение, когда в ходе исполнения бюджета 2014 года увеличили объём бюджетных кредитов и снизили ставку, по которой представляются эти бюджетные кредиты до 0,1 процента.
И мы видим, что это повлияло позитивно на структуру расходной части бюджета, поскольку снизились расходы по обслуживанию долга в результате этой операции.
В этом году мы видим снижение доли коммерческой задолженности в структуре долга, примерно на 10 процентов и рост бюджетной задолженности, но она не такая дорогая, как задолженность перед коммерческими банками.
Уважаемые депутаты, какие выводы мы можем сделать из хода исполнения бюджета в прошлом году. Первое - это достаточная мягкость той бюджетной политики, которую мы проводили в последние годы.
Наличие резервных фондов для нас стало в этом году и в прошлом, и в будущие периоды настоящим спасением, потому что мы размещали наши дополнительные нефтегазовые доходы в высоколиквидные активы. Мы можем их в течение дня забрать, эти активы и направить на первоочередные траты. Их структура оперативно реагирует на изменение валютного курса.
Вот сейчас вы негативно вспоминали Министра финансов Алексея Леонидовича Кудрина. Я считаю, что то решение, которое было принято, о формировании резервных фондов, о формировании бюджетного правила, оно исключительно правильное решение. Если бы мы это не сделали, мы бы в текущем году вынуждены были сокращать расходы федерального бюджета, резать всё по-живому, если бы не было резервов. Ну давайте сами подумаем, если бы мы не сформировали подушку безопасности, как бы мы жили в текущем и в последующих годах? Поэтому мне кажется, что политика прошлых лет по формированию запасов, подушек безопасности, которую мы проводили, абсолютно верная. И те вложения в активы, которые были произведены, они чутко реагируют на изменение, ещё раз повторюсь, ситуации на валютном рынке, мы видим их рост в рублёвом выражении. И эта подушка безопасности даёт нам уверенность в том, что мы и в этом году в полном объёме исполним все наши обязательства. А на последующие годы, да, действительно нам нужно будет вместе смотреть, насколько нам хватит резервов, какие расходы мы можем перенести, и что нам делать с объёмом финансирования госпрограмм.
Хотел сказать, что объём накоплений существенно ниже, чем необходимо. И, конечно, мы видим, что объём накоплений мы можем проесть буквально за полтора-два года, об этом я говорил в прошлом вопросе. Поэтому очевидно, что недостаточность отчислений в резервы нефтегазовых доходов привела ещё и к избыточному укреплению рубля. Чем меньше мы тратили, чем меньше мы отправляли средств в Резервный фонд, тем больше это сказывалось на крепости рубля в те годы, в тучные годы. А к чему это приводило? К тому, что наша экономика становилась менее конкурентоспособной. И вот это укрепление рубля в реальном выражении, которое мы видели на протяжении десяти лет, по сути дела, не давало развиваться нашим экспортно ориентированным отраслям. Мы снижали конкурентоспособность нашей экономики, и это привело к тому, что последний год мы видели существенную волатильность на валютном рынке. Если бы мы больше средств направляли в резервы, тем самым как бы стерилизовали вот эти нефтегазовые доходы, если бы мы меньше направляли, по сути дела, конъюнктурных денег на расходы, мы бы сегодня не столкнулись с такой ситуацией, которая у нас сейчас есть по формированию доходов и расходных обязательств. Это очень серьёзно, и серьёзный вывод из нашей политики, который мы должны сделать за последние годы и за 2014 год.
Второе, второй вывод. Нам необходимо усилить контроль за выделяемыми средствами. В целях улучшения исполнения бюджетов в настоящее время принято решение об усилении роли казначейского сопровождения по расходам. Мы в этом году уже приняли такие решения. В качестве эксперимента казначейское сопровождение осуществляется за теми средствами, которые выделяются на космодроме "Восточный"и знаем, какие там нарушения были, и я хочу сказать, что после казначейского сопровождения количество таких нарушений будет просто исключено.
В 2016 году и в последующие годы мы ставим задачу по увеличению охвата казначейским сопровождением расходов, в первую очередь, в строительстве, в первую очередь, выделение бюджетных средств на увеличение уставных капиталов, где деньги зачастую просто хранятся на счетах и не исполняются. В таких случаях надо выделять по потребности, исходя из необходимости, а все авансы такого рода, авансы и средства, в которых потребности нет, должны храниться на счетах в Казначействе.
Третье, третий вывод. В целях повышения ответственности государственных учреждений установлена специальная процедура перечисления субсидий. Теперь субсидии будут перечисляться поквартально, а не предоставляться разово в начале бюджетного периода, причём будет производиться анализ исполнения госзадания в конце текущего, в конце соответствующего года и будет корректироваться объём перечислений этих субсидий. Если задание не будет исполняться учреждениями, мы эти средства будем обратно забирать в бюджет. Считаю, что в нынешних условиях это абсолютно правильное решение.
Кроме того, хочу сказать, что мы по субъектам Российской Федерации уже приняли такие решения, когда, если на 15 августа мы приняли такое постановление в Правительстве, не заключены соглашения с регионами перечисления субсидий, эти деньги должны забираться в бюджет и направляться на поддержку тех же субъектов Российской Федерации, только более нуждающихся, те, которые готовы принимать эту финансовую помощь и эффективно её использовать.
Четвёртый вывод. За ближайшие три года необходимо провести полную адаптацию бюджетной системы к новым экономическим реалиям, что означает снижение дефицита до уровня, который может быть профинансирован рыночными заимствованиями в объём, не приводящим к вытеснению частных инвестиций.
Пятое, пятый вывод. Надо начать движение к плавному сокращению доли текущих расходов в бюджете, в структуре бюджета.
Мы должны задать повестку инвестиционного развития, и бюджет должен поддержать это направление.
Шестой вывод. Обеспечить устойчивую долгосрочную конструкцию российской бюджетной системы через создание новых бюджетных правил, которые позволили бы обеспечить долгосрочную стабильность расходов, наличие достаточных резервов государства, защиту бюджета от изменения конъюнктуры и от динамики экономики. Эти задачи нам всем надо решать вместе, правительству и парламенту. Хотел бы сказать, что мы так и будем поступать.
Уважаемые депутаты, с учётом того, что Счётная палата подтвердила кассовый отчёт об исполнении бюджета, просьба утвердить этот отчёт, который представлен правительством за прошлый год.
Спасибо за внимание.
Председательствующий. Спасибо.
Уважаемые коллеги, 12.00 часов. Прежде чем объявить перерыв, хотел бы посоветоваться по программе нашей работы. По оценкам комитета по бюджету обсуждение четырёх законопроектов, четырёх отчётов об исполнении бюджета должно занять около четырёх часов. Значит, кроме этого нам нужно рассмотреть ещё несколько, в обязательном порядке рассмотреть несколько законопроектов, которые внесены в сегодняшнюю повестку, в том числе один из них президентский. В этой связи я предложил бы, значит, несколько сократить большой перерыв и поработать до 15.00 часов. Нет... Принимаем.
А пока объявляю маленький перерыв до 12.30.
Спасибо.
(Перерыв)
Результат: кворум есть Кворум имеется.
Продолжаем рассмотрение 10-го вопроса повестки. Я приглашаю к микрофону Татьяну Алексеевну Голикову.
Голикова Т. А., председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты, добрый день! В соответствии с законом о Счётной палате, Счётной палатой представлено заключение на отчёт об исполнении федерального бюджета за 2014 год.
В своём выступлении я хотела бы остановиться на основных моментах, которые кажутся нам проблемными, имея в виду скорое внесение правительством и рассмотрение парламентом бюджета на 2016 год.
Переход на однолетний бюджет и, собственно, отказ от бюджетного правила, то, что мы только что обсуждали, предъявляют достаточно высокие требования к достоверности и полноте формирования доходов к эффективному и оптимальному планированию расходов бюджета на 2016 год.
Последовательность сформированных нами проблем вытекает, в том числе из поручения президента, которое было дано правительству 18 августа 2015 года, реализация которого нацелена также на качественное формирование бюджета в условиях сегодняшней и прогнозной ситуации.
Итак, первое. Бюджет 2014 года, как вы помните, впервые был сформирован в структуре государственных программ. И, в общем, мы рассчитывали, что по результатам его исполнения мы в обмен на деньги получим не просто кассовое исполнение, а соответствующие и качественные результаты.
Что получилось? Одновременно с пояснительной запиской, которая сопровождает проект закона об исполнении бюджета на 2014 год, представлен впервые сводный доклад по реализации государственных программ, который подготовлен Министерством экономического развития.
В этом сводном докладе представлена оценка 32 государственных программ, открытая часть, и собственно, если внимательно почитать эту оценку, то вы увидите, что, в общем, государственные программы исполнены с той или иной степенью эффективности.
Мы провели точно такую же оценку и, к сожалению, тех же самых 32 программ, и можем здесь официально сейчас сказать, что, к сожалению, по нашей оценке только 3 программы имеют среднюю эффективность, 18 имеют низкую эффективность, all программ вообще не представляется возможным оценить, потому что исполнители этих государственных программ представили не фактические показатели исполнения, а плановые, или вовсе не представили никаких показателей.
Второе. Что касается доходов бюджета, несмотря на неоднократный пересмотр параметров бюджета в 2014 году, доходы были перевыполнены, это, конечно, хорошо, на 258 миллиардов рублей, но при этом нужно отметить, что 206 миллиардов рублей, и это перевыполнение, связаны в основном не с какими-то попятными и очевидными нам доходами, а это, как правило, неналоговые доходы, которые достаточно неаккуратно планируются при формировании бюджета.
Речь идет о том, что в 2014 году из 90 главных администраторов доходов только 24 имели какую-то методологию формирования доходов. И это, естественно, накладывает свой отпечаток на качество и формирования, и затем исполнения доходной части бюджета.
Расходы.
Из 105 главных распорядителей бюджетных средств ниже 100 процентов исполнены расходы по 87, то есть по основной массе.
Наибольшее неисполнение у нас по Роскосмосу, Министерству по чрезвычайным ситуациям, Минздраву, Роструду.
Действительно, как Антон Германович уже отмечал, одной из особенностей бюджета 2014 года было формирование антикризисного фонда и предоставление в конце 2014 года полномочий правительству перераспределять средства на антикризисные мероприятия. И было перераспределено 190 почти 5
миллиардов рублей.
Но, к сожалению, отдельными главными распорядителями средства, которые были выданы им из Антикризисного фонда, так и остались неиспользованными. Я не хочу приводить много примеров, приведу только один, который касается выделения Минпромторгу России бюджетных ассигнований в сумме 20 миллиардов рублей на предоставление субсидий Российскому фонду технологического развития в целях внедрения наилучших доступных технологий в импортозамещении. К сожалению, на сегодняшний день эти средства до сих пор не используются.
Следующий момент. Федеральная адресная инвестиционная программа. Из 772 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2014 году, завершены строительством и введены в эксплуатацию 365 или 47,3 процента. Это самое низкое исполнение за последние пять лет. И очевидно, что это низкое исполнение связано с тем, что при формировании федеральной адресной инвестиционной программы в неё включаются объекты без проектно-сметной документации, без разрешения на строительство, без надлежащего землеотвода, что предполагает соответствующее перераспределение ресурсов внутри года, и как следствие задержки финансирования.
Исходя из вашего поручения, и мы вам уже такой отчёт представили, мы по данным отчётности главных распорядителей проанализировали объём незавершённого строительства. Объём незавершённого строительства по состоянию на 1 января 2015 года составил 1 триллион 969 миллиардов рублей, порядка 9 тысяч объектов. Причём, как выяснилось, главные распорядители и соответственно Министерство экономического развития с этой темой не работают.
Взносы в уставные капиталы - ещё одна хорошо и часто обсуждаемая тема. Что же произошло в 2014 году, и практически то же самое происходит в 2015 году? Осуществлено 112 взносов в уставные капиталы на общую сумму 152,6 миллиарда рублей. При этом на инвестиционные цели из этой суммы выделено 12,8 процента, остальные на иные цели. Причём нами зафиксированы нарушения бюджетного законодательства, когда взносы должны были бы направляться на инвестиционные цели, а направлялись на текущие, и соответственно, отвлекались на иные цели уже самими компаниями в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
Что же произошло реально с использованием этих денег? Из этой суммы, 152,6 миллиарда рублей, 84 миллиарда оказались неиспользованными, часть из них была размещена на депозитных счетах в банках. По нашим оценкам 7,4 миллиарда рублей - это тот заработок, который был получен.
Антон Германович уже говорил о выполнении государственных заданий, соответственно, бюджетными автономными учреждениями, поэтому я не буду останавливаться на цифрах.
Скажу лишь только одно, что за неисполнением этих цифр стоят, на мой взгляд, две вещи. Первое - непредоставление соответствующих услуг населению. И второе - достаточно большая мобилизация доходов от предпринимательской деятельности, а это есть не что иное, как доходы от платных услуг, которые, как вы знаете, у нас возрастают, но средства эти не используются, и, к сожалению, на сегодняшний день схема их использования остается непрозрачной.
Антон Германович уже говорил о дебиторской задолженности, о том, что она существенно возросла, но он говорил о дебиторской задолженности по расходам, я о ней скажу чуть позже, но немножко о другом, не о том, о чём говорил он.
Но прежде я хочу сказать о дебиторской задолженности по доходам, которая составляет 1,1 триллиона рублей, это вот когда мы с вами ищем доходы. Можем мы их взять, не можем мы их взять - это большой вопрос, потому что для того, чтобы их взять, нужны существенные изменения в законодательство.
И в этом смысле нам с вами казалось, что мы уже давно избавились от такой проблемы, как фирмы-однодневки. Однако нет, на сегодняшний день по Росфиннадзору задолженность составила 749 миллиардов рублей, увеличилась за 2014 год на 214 миллиардов, это всё штрафы за нарушение валютного законодательства в основном по тем делам, которые администрирует Федеральная таможенная служба в отношении так называемых фирм-однодневок, то, о чём я вам сказала, не буду приводить другие примеры.
Но скажу только, что по Федеральной службе судебных приставов тоже очень большая накопленная задолженность по исполнительному производству, всего объем - 90 миллиардов, по исполнительному производству - 83 миллиарда рублей.
Львиная доля дебиторской задолженности, 2,6 триллиона рублей - это задолженность по выданным авансам. Что происходит? По нашей инициативе председатель правительства ещё в июне провел соответствующее совещание и дал поручение с этой темой разобраться в преддверии формирования бюджета 2016 года и информировать параллельно правительство и параллельно Счётную палату.
К сожалению, доклады, которые мы получили от главных распорядителей, не просто свидетельствуют о том, что ничего не делается, а даже если оно делается, оно делается очень плохо.
Я приведу вам цитату из одного письма, не буду называть министерство, но цитата выглядит так: "До подведомственных федеральных бюджетных учреждений доведена информация о недопущении больших остатков дебиторской задолженности".
Это отчет, представленный одним из наших министерств и в правительство, и нам. Это можно продолжать, список очень длинный и все будет так.
Тема, которая касается регионов. Антон Германович сказал о госдолге и о тех проблемах, которые связаны с региональной проблематикой. Но во многом это связано, в том числе, с тем, что мы отказались от стройной системы, от стройной концепции межбюджетных отношений. По-моему, мы уже все запутались по поводу того, что мы финансируем, как мы финансируем, где полномочия субъектов, где полномочия Российской Федерации.
Почему так говорю? Потому что на сегодняшний день, в 2014 году и 2015 год не исключение, федеральный бюджет администрирует кроме дотаций и бюджетных кредитов 194 межбюджетных трансферта, из них 92 субсидии, 18 субвенций и 84 иных межбюджетных трансферта. Это не администрируется, это невозможно исполнить, невозможно собрать все документы, чтобы получить эти деньги. Что в результате? В результате остатки на 1 января соответствующего года. Пусть они не такие большие. Но для нас, когда мы с вами рассматриваем бюджет, это большие остатки. 126 миллиардов рублей осталось на 1 января 2015 года.
Как делятся? Делятся на инфраструктуру и социалку. Кто не доиспользует? Росавтодор, Минстрой, Минэкономразвития, Минсельхоз и из социалки - Минздрав, Минобрнауки.
В субъектах - Московская область абсолютный лидер, Калининградская область, Республика Крым, Ростовская область.
Я думаю, что настало время подумать над тем, что мы создаем неуправляемую систему, особенно, когда речь идет о формировании бюджета на 1 год, мы должны создать для регионов абсолютно понятную и абсолютно адекватную управляемую систему межбюджетных отношений.
Антон Германович говорил на комитете по поводу того, что Минфин является сторонником укрупнения такого рода межбюджетных трансфертов. Но одного желания Министерства финансов недостаточно.
Здесь, когда, я считаю, что должен тоже подключиться парламент и при этом я хочу обратить внимание на то, что если мы не утвердим это сразу в первом или во втором чтении отдельными приложениями к закону о бюджете, ситуация будет ещё хуже, чем она была в 2014 и чем она есть в 2015 году.
Что по результатам проведения наших контрольных мероприятий только по исполнению бюджета за 2014 года. Нами установлены отдельные факты нарушений, которые имеют признаки нецелевого использования средств на общую сумму 989 миллионов рублей. При этом все эти документы отправлены в соответствующие правоохранительные органы для рассмотрения уже по существу их компетенции.
Что же касается общей суммы выявленных нарушений, то в 2014 году, к сожалению, она увеличилась в 6,8 раза и составила по сравнению с 2013 годом 263,7 миллиарда рублей. Это различного рода нарушения, которые касаются всех проблем, связанных с реализацией бюджетного законодательства, отраслевого законодательства, но эта тема, над которой надо серьёзно работать.
Мы в преддверии рассмотрения в парламенте этого законопроекта провели достаточно серьёзные консультации с Министерством финансов, Федеральным казначейством по поводу отражения в бюджетной отчётности тех или иных проблем, по поводу выявленных нами нарушений в бюджетной отчётности. Часть изменений была внесена. Уже и отчётность соответствующих главных распорядителей реформирована. Часть ещё будет внесена в 2015 году, но в более поздние сроки. Но, безусловно, эта работа будет продолжена.
Я уже говорила на комитете и скажу здесь, что процедура рассмотрения на стадии правительства отчёта, на мой взгляд, требует пересмотра, потому что для нас очевидно, что закон об отчёте об исполнении бюджета должен приниматься, он не может не приниматься. А для того, чтобы он принимался, в нём не должно быть ошибок, которые допускают зачастую даже не сами главные распорядители, а бюджетные учреждения, которые находятся в их ведении. И нам нужно на эту тему очень внимательно поработать.
И в заключение я хотела бы отметить, что... вернуться к тому, с чего я начала. Мы находимся в очень сложных условиях. В условиях существенных финансовых ограничений. Но мы почему-то всё время находимся в поиске того, на что нам нужно что-то потратить дополнительно, найти ещё деньги на какое-то увеличение, мне кажется, не с этого надо начинать, нужно начинать с эффективности использования тех средств, которые мы уже выделили, их стало слишком много.
Я округляю: при 15-триллионом бюджете иметь 3 с лишним триллиона задолженности, 208 миллиардов неиспользованных остатков по бюджетным учреждениям, 126 миллиардов по межбюджетным трансфертам, просто тупо это всё сложить, мне кажется, есть над чем подумать и есть над чем поработать.
И мне кажется, что в первую очередь, реализуя поручение президента - это должно сделать правительство перед тем, как будет вносить проект бюджета в Государственную Думу.
Спасибо. (Аплодисменты.)
Председательствующий. Спасибо, Татьяна Алексеевна, за подробный доклад.
Андрей Михайлович Макаров. Макаров А. М. Спасибо.
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые коллеги, я потрачу 2 секунды, чтобы продолжить ваши аплодисменты Татьяне Алексеевне. (Аплодисменты.)
Уважаемые коллеги, на самом деле вот я вышел, вот очень много бумаг и на самом деле не надо думать, что я их собираюсь все читать, я решил, что лучше один раз увидеть, чем 100 раз услышать.
Вот это закон, который мы сегодня рассматриваем: три странички компьютерного текста, неполных. А вот это - заключение комитета по нему. Читать не буду, может, кто хочет, сам ознакомиться.
Вы знаете, вот я вышел сюда на трибуну с одним единственным вопросом: а нафига вообще мы всё это пишем? Вот я, честно говоря, вот единственный вопрос, который у меня есть, на самом деле я хотел бы продлить то, что говорит Татьяна Алексеевна, а зачем? Ведь на самом деле даже постановление, которое мы с вами принимаем, состоит из двух строчек: утвердить доходы, расходы. Всё здорово. И на этом можно было бы остановиться и разойтись.
Проблема в другом. Вот Антон Германович совершенно справедливо сказал: бюджет 2014 года - это первый бюджет, который нам представлялся в программном разрезе.
Помните, как год тому назад, стоя на этой трибуне, я вам обещал, что вот через год мы с вами и посмотрим: получилось или не получилось? В какой степени, вообще, вот то, что происходит, вот то, что происходит, в какой степени?
Ведь было поручение президента, что государственные программы должны стать основой бюджета. Стали или не стали? Вот, я думаю, вопрос, на который нам надо ответить сегодня. Не вопрос о том, утверждать ли кассовый отчёт, потому что на самом деле свою функцию Министерство финансов выполнило. Вот я сейчас говорю абсолютно серьёзно: функция Министерство финансов - кассовый отчет, мы получили. Да, есть какие-то отдельные недоработки, отдельные недостатки, которые в принципе на оценку не влияют, да, надо уточнять. И на этом всё закончится. Но. Можем ли мы? То, что мы раньше имели право говорить о том, что деньги выделены, и всё замечательно, является ли это отчётом об исполнении бюджета? Если бюджет программный, то, простите, нам надо увидеть, что за этими деньгами стоит, что сделано, а что не сделано.
Попытка на самом деле... Почему вообще появилось вот это большое заключение? У нас есть сводный доклад Министерства экономического развития по госпрограммам. Вот когда я их кладу рядом между собой, такое ощущение, что речь идёт не о разных бюджетах, ощущение, что речь идёт о разных государствах. Вот смысл в том, насколько я понимаю... Вы знаете, я на самом деле готов подписаться практически под каждым словом, то, что сказал здесь Антон Германович. Но чтобы не возникало вопросов, можно я сейчас попробую изложить, как я это понимаю, своими словами? Вот всё, что я буду говорить дальше, это просто моё понимание того, что я сейчас услышал. Поэтому, если вы позволите, перехожу как бы...
Единственное что, давайте я формальность одну выполню. Мы указали здесь в заключении комитета постановление Государственной Думы, которое мы принимали при принятии бюджета 2014 года. И мы указали количество позиций, которые с точки зрения комитета не были выполнены. Мы получили сегодня ночью от Министерства финансов, спасибо огромное за оперативность, Татьяна Геннадьевна прислала, позицию Министерства финансов по выполнению этих пунктов поручений. Для того чтобы здесь не тратить на это ваше время, мы разместили всё это в АСОЗД, вы видите заключение комитета, вы можете посмотреть и сами решите, что выполнено, что не выполнено. Я на эту тему вообще говорить не буду.
Я ещё раз говорю, я хотел бы поблагодарить за все разъяснения, которые здесь даны. Хотя, честно говоря, Татьяна Геннадьевна, вы знаете, когда мы говорим о мониторинге консолидированной группы налогоплательщиков, ответ о том, что мониторинг постоянно ведётся... наверное, выполнено. Наверное, выполнено.
Но, скажем, мы вот договаривались и даже на бюджетной политике, когда её обсуждали, было сказано, что будет продлеваться мораторий на КГН на три года. Такой законопроект не внесён до сих пор правительством.
Я прекрасно понимаю, почему он не внесён, потому что один из ваших заместителей, Антон Германович, обещал некоторым крупным компаниям, что моратория не будет, что они смогут создать КГН, и было плевать на то, что будет с регионами. И, в результате, будем вынуждены вносить мы, депутаты, а мы это внесём, потому что это решение принималось, в том числе и председателем правительства, но зато потом у этого человека будет возможность сказать крупным компаниям: это не мы, это депутаты такие нехорошие. Вот и хотелось бы, чтобы мы все-таки занимали все единую позицию.
Я, ещё раз говорю, я благодарен за ту информацию, которую мы получаем, это даёт возможность анализировать, но говорить-то всё равно придётся по существу.
Итак, начнём с программного бюджета, начнём с программ. Вот Татьяна Алексеевна говорит совершенно справедливо о том, что проверили все программы. И вдруг неожиданно выясняется, что представление Министерства экономического развития о программах и представление Счётной палаты совершенно разное. Там, где Министерство экономического развития оценивает высокое исполнение программы, у Счётной палаты - не подлежит оценке, не подлежит оценке, не подлежит оценке, низкое. То есть, вроде, программа-то одна и та же.
Ну, наверное, всё-таки вот это и есть проблема, когда свою работу оценивает сам тот, кто её делает, и когда появляется внешний наблюдатель.
продолжение в следующем файле