На ближайшие три года Президентом России поставлена задача ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на 5% от общих расходов в реальном выражении.
В связи с этим, повышение эффективности бюджетных расходов - ключевое направление деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных институтов и гражданского общества в целом.
1. Прежде всего, хотелось бы остановиться на вопросах нормативно-правового регулирования оценки эффективности использования бюджетных средств.
Подходы к этому вопросу исполнительной власти и Счетной палаты отличаются.
Так, статья 34 Бюджетного кодекса закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому достижение заданных результатов должно быть с использованием наименьшего объема средств и достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств.
По международным стандартам цель аудита эффективности - определить экономичность (экономию средств исходя из приобретенных ресурсов), продуктивность (соотношение результатов и затраченных ресурсов) и результативность (конечный социально-экономический эффект).
Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов. Отсутствует комплексная система оценки эффективности расходов, не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства. Также нет и единой методики оценки эффективности бюджетных расходов. Поэтому и подходы к оценке эффективности расходов различны.
Зачастую для оценки эффективности бюджетных расходов достигнутые показатели сравниваются с плановыми значениями, при этом показатели устанавливаются самими ведомствами, Это говорит об отсутствии вовлеченности в данную процедуру других участников бюджетного процесса, гражданского общества.
Оценка эффективности должна быть направлена не только на сравнение установленных и фактически достигнутых показателей и затраченных средств, но и на анализ полноты и качества социально-экономических эффектов, степени удовлетворенности предоставляемых обществу услуг.
Результаты этого анализа должны использоваться для дальнейшего планирования, включая сокращение или увеличение объемов средств в зависимости от полученных оценок.
Нормативные правовые акты предусматривают обязательную разработку методики оценки эффективности государственных программ и федеральных целевых программ. При этом, как показал наш анализ, методы оценки результативности и эффективности госпрограмм и ФЦП формальные и не дают ясного представления о реальном вкладе в социально-экономическое развитие страны.
Счетной палатой разработан стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», содержащий основные требования и правила к проведению аудита эффективности.
В 2014 году Счетной палатой совместно с Минфином России разработаны Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов.
2. Качество бюджетного планирования, в том числе обоснования бюджетных ассигнований и подготовка нормативных правовых актов, необходимых для реализации бюджетных расходов
В преддверии формирования федерального бюджета на 2016 - 2018 годы основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать инвентаризация расходных обязательств, анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих бюджетных циклов.
Однако проблема - формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применении таких инструментов.
Например, обоснования бюджетных ассигнований позиционируются Минфином как основа для принятия решений о финансировании мероприятий и направлений деятельности госорганов, а также для оценки эффективности расходов.
Нами выявлены методологические и технические недостатки, свидетельствующие о формальном отношении к формированию обоснований бюджетных ассигнований как со стороны главных распорядителей, так и со стороны Минфина.
Значительная часть форм обоснований предусматривает лишь только определение его объемов, без указания количественных и качественных показателей деятельности.
Основная причина - отсутствие законодательно закрепленной ответственности за соответствие обоснований бюджетных ассигнований требованиям бюджетного законодательства, а также контроля за их качеством. Как инструмент обеспечения эффективностью государственных расходов правительство выбрало госпрограммы. Работа над бджетом уже начата. Значит открыта дискуссия о приоритетов.
О недостаточной финансовой дисциплине свидетельствует также несвоевременное принятие нормативных правовых актов, что негативно отражается на равномерном использовании средств, снижает эффективность их использования, ведет к образованию неиспользованных остатков на счетах регионов.
На протяжении последних 2-х лет происходит снижение уровня принятия нормативных правовых актов до начала финансового года. Так, в 2013-2014 годах он составил 65-70%, в то время как несколько лет назад был более 90%.
3. Качество управления государственными финансами, в том числе уровень и равномерность исполнения федерального бюджета
На протяжении ряда лет сохраняется низкий уровень распределения бюджетных средств в течение финансового года по подведомственной сети, что в конечном итоге приводит к неравномерному и неэффективному их использованию и росту объемов неиспользованных средств в конце года.
Так, на конец года по Роструду не распределено лимитов в общей сумме 2,8 млрд. рублей, или 4,7% общего объема лимитов.
Ежегодно наблюдается значительный объем перераспределения бюджетных ассигнований. Так, доля положительных изменений ассигнований к кассовым расходам в 2013 году составляла 11,7%, в 2014 году -12,1%, а за январь-май 2015 года уже 8%.
Рособоронзаказ - 52,4%, Минэнерго России - 55,2% и Росимущество - 92,1%.
Анализ показывает, что перераспределение средств зачастую осуществляется главными распорядителями не только за счет реальной экономии бюджетных ассигнований, но и за счет высвобождения средств в связи с невыполнением подрядчиком своих обязательств по разработке проектной документации на проведение капремонта, отсутствием необходимых нормативных правовых документов и проектной документации.
На протяжении ряда лет количество главных распорядителей, которые не в полном объеме исполняют расходы, не меняется - порядка 90.
Роскосмос - 26,3 млрд. рублей, Росавтодор - 9,7 млрд. рублей, МЧС России - 7,6 млрд. рублей, Росжелдор - 5,1 млрд. рублей, Минздравсоцразвития России - 4,8 млрд. рублей, Роструд- 3,5 млрд. рублей.
За январь-май 2015 года ниже среднего (41,39%) исполнены расходы по Ростуризму, Минпромторгу, Росфинмониторингу, Роснедрам, Росмолодежи, Минтрансу, Россвязи, Росморречфлоту.
Порядка 30% расходов осуществляется ежегодно в IV квартале, при этом большая часть - в декабре. Так, в декабре 2014 года -15,9% объема расходов, произведенных в целом за год, что не ниже уровня прошлых лет.
4. Государственные программы как основной инструмент бюджетного
планирования и повышения эффективности бюджетных расходов
При переходе на программный бюджет не достигнута основная цель - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями.
Сводный доклад Правительства, не включает данные о достижении целевых индикаторов по каждой подпрограмме, основному мероприятию во взаимоувязке с кассовыми расходами для их достижения. Отсутствует информация о степени эффективности использования средств, сведения о выполнении контрольных событий и мероприятий, анализ факторов, повлиявших на ход реализации госпрограммы.
5. Формирование и выполнение государственных заданий
На начало года остаются необоснованно большие остатки средств, выделенных в виде субсидий бюджетным и автономным учреждениям.
На 1 января 2015 года это 208,6 млрд. рублей, или 31,7%, что на 48,3% больше, чем на 1 января 2014 года, и почти в 2 раза больше, чем на 1 января 2013 года.
Наибольший объем бюджетных средств традиционно складывается по главным распорядителям, которые относятся к социальному блоку. Так, остаток на 1 января 2015 года по Минобрнауки России составил 49,2 млрд. рублей, или 23,6%, по Минздравсоцразвития России - 25,3 млрд. рублей, или 12%, по ФАНО России - 12,8 млрд. рублей, или 6%, по ФМБА России - 11,4 млрд. рублей, или 5,5%,по Минкультуре России - 8,0 млрд. рублей, или 3,8%. Итого на ведомства по социально-чувствительным направления 51%.
По другим органам исполнительной власти также имеются значительные остатки: Минпромторг России - 20,2 млрд. рублей, или 6,7%, Минсельхоз России - 3,3 млрд. рублей, или 1,6%, Минприроды России - 5,8 млрд. рублей, или 2,8%, Росморречфлот -5,8 млрд. рублей, или 2,8%.
Это свидетельствует об отсутствии контроля со стороны главных распорядителей за формированием и исполнением госзадания, за эффективностью деятельности учреждений, а также о возможных избыточных объемах, которые ежегодно планируются главными распорядителями.
На этапе формирования госзаданий главные распорядители утверждают госуслуги или работы, выполнение которых не соответствует функциям, установленным действующим законодательством или уставным видам деятельности учреждения.
Преобладает практика определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований, объемы финансового обеспечения определяются формально, при отсутствии
Таким образом, механизм оказания госуслуг не привел к более обоснованному планированию средств на оказание услуг, рациональному, экономному и эффективному их использованию. Очевидно, что требуется корректировка правовой и методологической базы, регулирующей формирование перечня услуг, показателей их качества и объема, а также нормативных затрат.
6. Сокращение дебиторской задолженности
Один из наиболее ярких примеров неэффективного использования бюджетных средств - увеличение дебиторской задолженности, что свидетельствует не только об их непоступлении в доход федерального бюджета, но и об увеличении объемов оплаченных, но неполученных товаров и работ.
За последние пять лет общий объем дебиторской задолженности увеличился более чем в 3,5 раза и по состоянию на 1 января 2015 года составил 3,8 трлн. рублей, в том числе задолженность по доходам - 1,1 трлн. рублей, по расходам - 2,7 трлн. рублей. Ежегодный прирост дебиторской задолженности за пять лет составил в среднем 28,7%.
Немного примеров.
Дебиторская задолженность по доходам по Росфиннадзору выросла на 214,8 млрд. рублей и составила 749,1 млрд. рублей в связи с неуплатой штрафов за нарушение валютного законодательства. При этом поступления этих платежей в федеральный бюджет в 2014 году составили 0,5 млрд. рублей, или 0,6% задолженности.
По ФССП России - на 31,6 млрд. рублей и составила 90,2 млрд. рублей - по исполнительскому сбору. При этом поступления этих платежей в федеральный бюджет в 2014 году составили 0,5 млрд. рублей, или 0,6% и 8,8 млрд. рублей, или 23,2% задолженности соответственно.
Основная доля дебиторской задолженности по расходам приходится на задолженность по выданным авансам (95,6%), которая за 2014 год увеличилась на 316,2 млрд. рублей и составила 2,6 трлн. рублей, или 17,3 процента кассовых расходов в 2014 году.
Отдельными главными распорядителями в 2014 году допущен существенный прирост дебиторской задолженности по выданным авансам.
Так, у Росжелдора задолженность увеличилась на 24,6 млрд. рублей, или в 2,7 раза, Минпромторга России — на 22,7 млрд. рублей, или в 1,5 раза, Росморречфлота - на 20,3 млрд. рублей, или в 4,8 раза, Минспорта России - на 19,2 млрд. рублей, или в 2 раза, Роскосмоса - более чем на 18 млрд. рублей, или на 10%.
Авансирование исполнителей госконтрактов ведет к отвлечению значительных средств без достижения заявленных целевых показателей, снижает эффективность их использования, а также свидетельствует о скрытом субсидировании федеральным бюджетом отраслей экономики.
7. Формирование и исполнение ФАИП
По итогам 2014 года отмечается низкий уровень исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы и крайняя неравномерность исполнения расходов. Так, за 2014 год расходы на реализацию ФАЙЛ составили 787,1 млрд. рублей, или 94,4% (в 2013 году - 96,1%, в 2012 году - 93,3%, в 2011 году - 97%).
На 1 июля 2014 года было профинансировано лишь 21% лимитов бюджетных обязательств, а в IV квартале - 50,6%, в том числе на 100% осуществлены расходы на капитальные вложения в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности ФГУП.
Это ведет к продолжающемуся росту количества не введенных в эксплуатацию объектов. Так, в 2014 году в эксплуатацию не было введено 407 объектов, или 52,7% общего количества объектов, предусмотренных к вводу, это самый низкий показатель за последние пять лет.
В ФАЙЛ ежегодно резервируются значительные объемы средств по объектам, которые не готовы к реализации (отсутствуют проектно-сметная документация и положительное заключение Главгосэкпертизы), а также не включаются объекты незавершенного строительства с высокой степенью готовности. В 2015 году данная сумма составляет 54,5 млрд. руб.
Госзаказчики в ряде случаев не заинтересованы в своевременном завершении строительства, учитывая возможность последующего применения коэффициентов пересчета, индексов-дефляторов и иные возможности увеличения стоимости строительства.
8. Осуществление взносов в уставные капиталы и имущественные взносы Российской Федерации в государственные корпорации
В 2010-2014 годах из федерального бюджета были предоставлены взносы в уставные капиталы 67 акционерных обществ с государственным участием, включенных в прогнозные планы приватизации, на общую сумму 740,5 млрд. рублей. Наибольший объем бюджетных ассигнований был направлен ОАО «РЖД» (382,4 млрд. рублей, или 51,6% всех средств), ОАО «Россельхозбанк» (111 млрд. рублей, или 15%), ОАО «РусГидро» (65,4 млрд. рублей, или 8,8 процента), ОАО «РОСНАНО» (47,2 млрд. рублей, или 6,4%).
Спрашивается зачем нам такие АО.
Результаты наших проверок свидетельствуют о значительных объемах вложений в качестве взносов в уставные капиталы, часть из которых не используется в течение одного-двух лет на цели, на которые они были предназначены. Средства остаются на счетах организаций, размещаются на депозитах, а проценты от их размещения согласно законодательству становятся собственностью компаний. Таким образом, происходит фактическое беспроцентное кредитование государством данных акционерных обществ.
В январе-марте 2015 года имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства составил 42,3млрд. рублей, при этом свыше 60,0млрд. рублей временно свободных средств Фонда размещено на депозитах в кредитных организациях.
С 2015 года перечисление взносов в уставные капиталы осуществляется после подтверждения возникновения обязательств по расходам на законодательно установленные цели. Однако этого недостаточно, так как ключевая проблема - отсутствие финансово-экономического обоснования, учет потребности в их использовании в соответствующем финансовом году, а также оценка их эффективности при формировании проекта бюджета.
9. Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов
Продолжается практика позднего принятия решений и доведения межбюджетных трансфертов до регионов, не позволяющая им выполнять в срок намеченные мероприятия.
В декабре 2014 года было распределено 239,7 млрд. рублей межбюджетных трансфертов, или 14,9% их объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью, из которых средства субсидий составили 104,7 млрд. рублей (25,5%).
Так, на 1 января 2015 года объем неиспользованных средств составил 126 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 200,3 млрд. рублей.
Наибольший объем остатков по главным распорядителям сложился по Росавтодору - 32,7 млрд. рублей (26% общего объема остатков неиспользованных межбюджетных трансфертов), из которых 23,2 млрд. рублей (18,4%) - остатки на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)» в рамках госпрограммы «Развитие транспортной системы».
Исполнение межбюджетных трансфертов за январь - май 2015 года осуществлено только 24 главными распорядителями. Не осуществлялось перечисление межбюджетных трансфертов 7 главными распорядителями (Минпромторг России, Минприроды России, Минсвязи России, Росрыболовство, Росжелдор, МЧС России, Министерство РФ по делам Крыма).
10. Управление, распоряжение и использование федерального имущества
На поддержку организаций государственного сектора экономики направляются значительные бюджетные средства, при этом увязка расходования средств федерального бюджета с объемом ожидаемых поступлений от их деятельности отсутствует.
Доходы от использования федерального имущества в значительной степени сформированы за счет дивидендных поступлений акционерных обществ. За два последних года указанные поступления составили 355 млрд. рублей.
При этом на взносы в уставные капиталы акционерных обществ в 2013 — 2014 годах направлено более 293 млрд. рублей. Кроме того на протяжении последних пяти лет ежегодно сокращались поступления средств от продажи акций (в 2014 году - 29,7 млрд. рублей).
Очевидно, что преобразование ФГУП с последующей продажей принадлежащих государству пакетов акций могло бы способствовать не только сокращению государственного сектора в экономике, но и стать дополнительным источником доходов федерального бюджета, как это предусмотрено соответствующей госпрограммой.
Однако реализации указанных планов препятствуют существующие темпы приватизации ФГУП, в среднем, составляющие 60 организаций в год.
Основная причина низких темпов приватизации ФГУП - отсутствие зарегистрированных прав на их имущество. Так, по итогам проверок установлено, что вторичные права ФГУП не зарегистрированы на треть закрепленных за ними объектов недвижимого имущества и на большинство используемых земельных участков.
При этом проблема оформления прав на используемое государственное имущество является общей для федеральных органов исполнительной власти и подведомственных организаций.
По состоянию на 1 января 2015 года в их использовании находится около 500 тыс. объектов федеральной собственности общей площадью около 14 млрд. кв. метров и свыше 120 тыс. земельных участков общей площадью более 400 млрд. кв. метров.
Итоги выборочных проверок показали, что право собственности не зарегистрировано на треть таких объектов, а именно, на 169 тыс. объектов недвижимости площадью 279 млн. кв. метров и 34 тыс. земельных участков площадью 139 млрд. кв. метров.
Резервом снижения расходов федерального бюджета могло бы стать перераспределение имущества между федеральными организациями и публично-правовыми образованиями.
В частности, объекты федерального имущества, закрепленные за федеральными органами и организациями, площадью более 22 млн. кв. метров, переданы в аренду, в то же время этими же организациями используется порядка 14 млн. кв. метров недвижимости, не относящейся к федеральной собственности.
При этом хотелось бы отметить невозможность использования реестра федерального имущества в качестве источника данных, в силу отсутствия в нем полной и актуальной информации.
11. Соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок
Важной составляющей повышения эффективности расходов должно стать полноценное внедрение контрактной системы в сфере закупок.
К сожалению, не все механизмы контрактной системы, которые должны способствовать повышению эффективности бюджетных расходов, в настоящее время заработали. Это, прежде всего, относится к обоснованию закупок и нормированию в этой сфере (с 2016 года).
В результате Федеральный закон № 44-ФЗ в действующей редакции с учетом отложенных норм не стал полноценным инструментом регулирования всего цикла закупочной деятельности.
Несколько слов о факторах, оказывающих существенное влияние на снижение конкуренции и на экономию от госзакупок.
Так, в 2014 году увеличился объём крупных закупок стоимостью свыше 1 млрд. рублей - 1,7 трлн. рублей, или 27,3% к общему объёму закупок, что на 26% превышает показатель 2013 года.
Большая часть таких закупок осуществляется на федеральном уровне (73%) и почти третья часть - изначально осуществляется у единственного поставщика (в 2014 году - 29,8%).
Экономия по итогам осуществления закупок в 2014 году, если сравнивать с 2013 годом, снизилась на 2% (с 7% до 5%).
В текущем периоде 2015 года показатели экономии начинают выравниваться - по состоянию на 18 июня она сложилась на уровне прошлого года - 7%.
При всей важности вопроса итоги наших контрольных мероприятий показывают значительное количество нарушений в сфере закупок.
Так, по результатам проверки исполнения федерального бюджета за 2014 год Счетной палатой выявлены более 1 тысячи таких фактов нарушений (около 85% нарушений процедурного характера и 15% - финансового характера) на общую сумму порядка 34 млрд. рублей 1. Нарушения в сфере государственных закупок выявлены в 65 главных распорядителях и 21 подведомственном учреждении (территориальных органах, организациях).
По результатам проверок исполнения федерального бюджета за 2013 год (в открытой части) в ГРБС всего выявлено 226 нарушений в сфере размещения заказов, в том числе 98 нарушений процедурного характера и 128 нарушений финансового характера на сумму 2 857,7млн. рублей.
Наиболее типичные нарушения:
нарушения при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов;
неправомерное внесение изменений в контракты, например, в части увеличения стоимости и сроков их реализации;
неприменение заказчиками мер ответственности в отношении недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Так, при проверке подведомственных учреждений Спецстроя России выявлен факт заключения государственного контракта на общую сумму порядка 1,5 млрд. рублей без применения конкурентных способов определения исполнителя.
12. Развитие системы внутреннего государственного финансового контроля и его ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов
Существенным потенциалом повышения эффективности государственных расходов и деятельности госорганов является, по нашему мнению, становление и развитие сформированных на основе функциональной независимости органов внутреннего аудита, деятельность которых направлена на систематический поиск резервов внутри каждого ведомства.
Все вышеперечисленные факты свидетельствуют о наличии внутренних резервов федерального бюджета, объем которых по нашей экспертной оценке может составить до 694,3 млрд. рублей, или 5% от общего объема расходов.
Ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на всех площадках идет дискуссия - какие расходы являются более приоритетными и оказывают большее влияние на социально-экономическое развитие страны и недопущение социальной напряженности: расходы социального характера, которые в основном являются обязательством государства и подлежат неукоснительному исполнению; расходы инвестиционного характера, которые направлены на повышение экономического и социального благосостояния населения или расходы на поддержку отраслей экономики, которые способствуют развитию реального сектора экономики и ее диверсификации.
Основные приоритеты утвержденного федерального бюджета на 2014 год - это социальная политика 23,1%, национальная экономика - 21,6%, национальная оборона -16,5%. Такое же соотношение сложилось и по итогам исполнения федерального бюджета (социальная политика 23,3%, национальная экономика - 20,7%, национальная оборона -16,7%).
Эта же тенденция сохранилась и при утверждении федерального бюджета на 2015 год - социальная политика 27,0%, национальная оборона - 20,1%,национальная экономика - 14,8%.
В случае, если бы при планировании были бы учтены внутренние резервы, такие как сокращение расходов на сумму необоснованных остатков на счетах учреждений (208,6 млрд. рублей), а также сокращение дебиторской задолженности (383,0 млрд. рублей), это привело бы к смещению приоритетов в сторону социальных расходов и оказания помощи субъектам.
В целях повышения эффективности расходов необходимо, в первую очередь, создать комплексную систему оценки эффективности бюджетных расходов, результаты которой должны учитываться на всех этапах бюджетного процесса.
Кроме того, при формировании федерального бюджета необходимо учитывать и использовать внутренние резервы:
совершенствование механизма оказания государственных услуг, устранение недостатков в сфере закупок и управления имуществом, недопущение прироста дебиторской задолженности по расходам, повышение финансовой дисциплине, в том числе путем законодательного закрепления ответственности главных распорядителей бюджетных средств за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.
Мы находимся в преддверии бюджета-2016
Примечания: Наибольшее количество нарушений в сфере государственных закупок как процедурного, так и финансового характера установлено у следующих ГРБС и подведомственных им учреждений (территориальных органов, организаций): Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (95 нарушений), Росимущество (47 нарушений), ФАНО (47 нарушений), Спецстрой России (44 нарушения), МЧС России (28 нарушений), Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации (28 нарушений), ФТС России (22 нарушения), Минрегион России (22 нарушения).
При этом наибольший стоимостной объем нарушений выявлен у следующих ГРБС и подведомственных им учреждений (территориальных органов, организаций): Спецстрой России (1 739,0 млн. рублей), ФТС России (721,1 млн. рублей), ФССП России (612,2 млн. рублей), МЧС России (543,0 млн. рублей), ФСИН России (470,0 млн. рублей), Росрыболовство (415,3 млн. рублей), Минсельхоз России (227,5 млн. рублей), Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации (223,0 млн. рублей), ФНС России (172,9 млн. рублей), Минобрнауки России (150,2 млн. рублей).
В связи с этим, повышение эффективности бюджетных расходов - ключевое направление деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных институтов и гражданского общества в целом.
1. Прежде всего, хотелось бы остановиться на вопросах нормативно-правового регулирования оценки эффективности использования бюджетных средств.
Подходы к этому вопросу исполнительной власти и Счетной палаты отличаются.
Так, статья 34 Бюджетного кодекса закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, согласно которому достижение заданных результатов должно быть с использованием наименьшего объема средств и достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств.
По международным стандартам цель аудита эффективности - определить экономичность (экономию средств исходя из приобретенных ресурсов), продуктивность (соотношение результатов и затраченных ресурсов) и результативность (конечный социально-экономический эффект).
Действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов. Отсутствует комплексная система оценки эффективности расходов, не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства. Также нет и единой методики оценки эффективности бюджетных расходов. Поэтому и подходы к оценке эффективности расходов различны.
Зачастую для оценки эффективности бюджетных расходов достигнутые показатели сравниваются с плановыми значениями, при этом показатели устанавливаются самими ведомствами, Это говорит об отсутствии вовлеченности в данную процедуру других участников бюджетного процесса, гражданского общества.
Оценка эффективности должна быть направлена не только на сравнение установленных и фактически достигнутых показателей и затраченных средств, но и на анализ полноты и качества социально-экономических эффектов, степени удовлетворенности предоставляемых обществу услуг.
Результаты этого анализа должны использоваться для дальнейшего планирования, включая сокращение или увеличение объемов средств в зависимости от полученных оценок.
Нормативные правовые акты предусматривают обязательную разработку методики оценки эффективности государственных программ и федеральных целевых программ. При этом, как показал наш анализ, методы оценки результативности и эффективности госпрограмм и ФЦП формальные и не дают ясного представления о реальном вкладе в социально-экономическое развитие страны.
Счетной палатой разработан стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», содержащий основные требования и правила к проведению аудита эффективности.
В 2014 году Счетной палатой совместно с Минфином России разработаны Критерии и методика оценки эффективности бюджетных расходов с учетом особенностей, определенных видом расходов.
2. Качество бюджетного планирования, в том числе обоснования бюджетных ассигнований и подготовка нормативных правовых актов, необходимых для реализации бюджетных расходов
В преддверии формирования федерального бюджета на 2016 - 2018 годы основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать инвентаризация расходных обязательств, анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих бюджетных циклов.
Однако проблема - формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применении таких инструментов.
Например, обоснования бюджетных ассигнований позиционируются Минфином как основа для принятия решений о финансировании мероприятий и направлений деятельности госорганов, а также для оценки эффективности расходов.
Нами выявлены методологические и технические недостатки, свидетельствующие о формальном отношении к формированию обоснований бюджетных ассигнований как со стороны главных распорядителей, так и со стороны Минфина.
Значительная часть форм обоснований предусматривает лишь только определение его объемов, без указания количественных и качественных показателей деятельности.
Основная причина - отсутствие законодательно закрепленной ответственности за соответствие обоснований бюджетных ассигнований требованиям бюджетного законодательства, а также контроля за их качеством. Как инструмент обеспечения эффективностью государственных расходов правительство выбрало госпрограммы. Работа над бджетом уже начата. Значит открыта дискуссия о приоритетов.
О недостаточной финансовой дисциплине свидетельствует также несвоевременное принятие нормативных правовых актов, что негативно отражается на равномерном использовании средств, снижает эффективность их использования, ведет к образованию неиспользованных остатков на счетах регионов.
На протяжении последних 2-х лет происходит снижение уровня принятия нормативных правовых актов до начала финансового года. Так, в 2013-2014 годах он составил 65-70%, в то время как несколько лет назад был более 90%.
3. Качество управления государственными финансами, в том числе уровень и равномерность исполнения федерального бюджета
На протяжении ряда лет сохраняется низкий уровень распределения бюджетных средств в течение финансового года по подведомственной сети, что в конечном итоге приводит к неравномерному и неэффективному их использованию и росту объемов неиспользованных средств в конце года.
Так, на конец года по Роструду не распределено лимитов в общей сумме 2,8 млрд. рублей, или 4,7% общего объема лимитов.
Ежегодно наблюдается значительный объем перераспределения бюджетных ассигнований. Так, доля положительных изменений ассигнований к кассовым расходам в 2013 году составляла 11,7%, в 2014 году -12,1%, а за январь-май 2015 года уже 8%.
Рособоронзаказ - 52,4%, Минэнерго России - 55,2% и Росимущество - 92,1%.
Анализ показывает, что перераспределение средств зачастую осуществляется главными распорядителями не только за счет реальной экономии бюджетных ассигнований, но и за счет высвобождения средств в связи с невыполнением подрядчиком своих обязательств по разработке проектной документации на проведение капремонта, отсутствием необходимых нормативных правовых документов и проектной документации.
На протяжении ряда лет количество главных распорядителей, которые не в полном объеме исполняют расходы, не меняется - порядка 90.
Роскосмос - 26,3 млрд. рублей, Росавтодор - 9,7 млрд. рублей, МЧС России - 7,6 млрд. рублей, Росжелдор - 5,1 млрд. рублей, Минздравсоцразвития России - 4,8 млрд. рублей, Роструд- 3,5 млрд. рублей.
За январь-май 2015 года ниже среднего (41,39%) исполнены расходы по Ростуризму, Минпромторгу, Росфинмониторингу, Роснедрам, Росмолодежи, Минтрансу, Россвязи, Росморречфлоту.
Порядка 30% расходов осуществляется ежегодно в IV квартале, при этом большая часть - в декабре. Так, в декабре 2014 года -15,9% объема расходов, произведенных в целом за год, что не ниже уровня прошлых лет.
4. Государственные программы как основной инструмент бюджетного
планирования и повышения эффективности бюджетных расходов
При переходе на программный бюджет не достигнута основная цель - увязка бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями.
Сводный доклад Правительства, не включает данные о достижении целевых индикаторов по каждой подпрограмме, основному мероприятию во взаимоувязке с кассовыми расходами для их достижения. Отсутствует информация о степени эффективности использования средств, сведения о выполнении контрольных событий и мероприятий, анализ факторов, повлиявших на ход реализации госпрограммы.
5. Формирование и выполнение государственных заданий
На начало года остаются необоснованно большие остатки средств, выделенных в виде субсидий бюджетным и автономным учреждениям.
На 1 января 2015 года это 208,6 млрд. рублей, или 31,7%, что на 48,3% больше, чем на 1 января 2014 года, и почти в 2 раза больше, чем на 1 января 2013 года.
Наибольший объем бюджетных средств традиционно складывается по главным распорядителям, которые относятся к социальному блоку. Так, остаток на 1 января 2015 года по Минобрнауки России составил 49,2 млрд. рублей, или 23,6%, по Минздравсоцразвития России - 25,3 млрд. рублей, или 12%, по ФАНО России - 12,8 млрд. рублей, или 6%, по ФМБА России - 11,4 млрд. рублей, или 5,5%,по Минкультуре России - 8,0 млрд. рублей, или 3,8%. Итого на ведомства по социально-чувствительным направления 51%.
По другим органам исполнительной власти также имеются значительные остатки: Минпромторг России - 20,2 млрд. рублей, или 6,7%, Минсельхоз России - 3,3 млрд. рублей, или 1,6%, Минприроды России - 5,8 млрд. рублей, или 2,8%, Росморречфлот -5,8 млрд. рублей, или 2,8%.
Это свидетельствует об отсутствии контроля со стороны главных распорядителей за формированием и исполнением госзадания, за эффективностью деятельности учреждений, а также о возможных избыточных объемах, которые ежегодно планируются главными распорядителями.
На этапе формирования госзаданий главные распорядители утверждают госуслуги или работы, выполнение которых не соответствует функциям, установленным действующим законодательством или уставным видам деятельности учреждения.
Преобладает практика определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований, объемы финансового обеспечения определяются формально, при отсутствии
Таким образом, механизм оказания госуслуг не привел к более обоснованному планированию средств на оказание услуг, рациональному, экономному и эффективному их использованию. Очевидно, что требуется корректировка правовой и методологической базы, регулирующей формирование перечня услуг, показателей их качества и объема, а также нормативных затрат.
6. Сокращение дебиторской задолженности
Один из наиболее ярких примеров неэффективного использования бюджетных средств - увеличение дебиторской задолженности, что свидетельствует не только об их непоступлении в доход федерального бюджета, но и об увеличении объемов оплаченных, но неполученных товаров и работ.
За последние пять лет общий объем дебиторской задолженности увеличился более чем в 3,5 раза и по состоянию на 1 января 2015 года составил 3,8 трлн. рублей, в том числе задолженность по доходам - 1,1 трлн. рублей, по расходам - 2,7 трлн. рублей. Ежегодный прирост дебиторской задолженности за пять лет составил в среднем 28,7%.
Немного примеров.
Дебиторская задолженность по доходам по Росфиннадзору выросла на 214,8 млрд. рублей и составила 749,1 млрд. рублей в связи с неуплатой штрафов за нарушение валютного законодательства. При этом поступления этих платежей в федеральный бюджет в 2014 году составили 0,5 млрд. рублей, или 0,6% задолженности.
По ФССП России - на 31,6 млрд. рублей и составила 90,2 млрд. рублей - по исполнительскому сбору. При этом поступления этих платежей в федеральный бюджет в 2014 году составили 0,5 млрд. рублей, или 0,6% и 8,8 млрд. рублей, или 23,2% задолженности соответственно.
Основная доля дебиторской задолженности по расходам приходится на задолженность по выданным авансам (95,6%), которая за 2014 год увеличилась на 316,2 млрд. рублей и составила 2,6 трлн. рублей, или 17,3 процента кассовых расходов в 2014 году.
Отдельными главными распорядителями в 2014 году допущен существенный прирост дебиторской задолженности по выданным авансам.
Так, у Росжелдора задолженность увеличилась на 24,6 млрд. рублей, или в 2,7 раза, Минпромторга России — на 22,7 млрд. рублей, или в 1,5 раза, Росморречфлота - на 20,3 млрд. рублей, или в 4,8 раза, Минспорта России - на 19,2 млрд. рублей, или в 2 раза, Роскосмоса - более чем на 18 млрд. рублей, или на 10%.
Авансирование исполнителей госконтрактов ведет к отвлечению значительных средств без достижения заявленных целевых показателей, снижает эффективность их использования, а также свидетельствует о скрытом субсидировании федеральным бюджетом отраслей экономики.
7. Формирование и исполнение ФАИП
По итогам 2014 года отмечается низкий уровень исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы и крайняя неравномерность исполнения расходов. Так, за 2014 год расходы на реализацию ФАЙЛ составили 787,1 млрд. рублей, или 94,4% (в 2013 году - 96,1%, в 2012 году - 93,3%, в 2011 году - 97%).
На 1 июля 2014 года было профинансировано лишь 21% лимитов бюджетных обязательств, а в IV квартале - 50,6%, в том числе на 100% осуществлены расходы на капитальные вложения в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности ФГУП.
Это ведет к продолжающемуся росту количества не введенных в эксплуатацию объектов. Так, в 2014 году в эксплуатацию не было введено 407 объектов, или 52,7% общего количества объектов, предусмотренных к вводу, это самый низкий показатель за последние пять лет.
В ФАЙЛ ежегодно резервируются значительные объемы средств по объектам, которые не готовы к реализации (отсутствуют проектно-сметная документация и положительное заключение Главгосэкпертизы), а также не включаются объекты незавершенного строительства с высокой степенью готовности. В 2015 году данная сумма составляет 54,5 млрд. руб.
Госзаказчики в ряде случаев не заинтересованы в своевременном завершении строительства, учитывая возможность последующего применения коэффициентов пересчета, индексов-дефляторов и иные возможности увеличения стоимости строительства.
8. Осуществление взносов в уставные капиталы и имущественные взносы Российской Федерации в государственные корпорации
В 2010-2014 годах из федерального бюджета были предоставлены взносы в уставные капиталы 67 акционерных обществ с государственным участием, включенных в прогнозные планы приватизации, на общую сумму 740,5 млрд. рублей. Наибольший объем бюджетных ассигнований был направлен ОАО «РЖД» (382,4 млрд. рублей, или 51,6% всех средств), ОАО «Россельхозбанк» (111 млрд. рублей, или 15%), ОАО «РусГидро» (65,4 млрд. рублей, или 8,8 процента), ОАО «РОСНАНО» (47,2 млрд. рублей, или 6,4%).
Спрашивается зачем нам такие АО.
Результаты наших проверок свидетельствуют о значительных объемах вложений в качестве взносов в уставные капиталы, часть из которых не используется в течение одного-двух лет на цели, на которые они были предназначены. Средства остаются на счетах организаций, размещаются на депозитах, а проценты от их размещения согласно законодательству становятся собственностью компаний. Таким образом, происходит фактическое беспроцентное кредитование государством данных акционерных обществ.
В январе-марте 2015 года имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства составил 42,3млрд. рублей, при этом свыше 60,0млрд. рублей временно свободных средств Фонда размещено на депозитах в кредитных организациях.
С 2015 года перечисление взносов в уставные капиталы осуществляется после подтверждения возникновения обязательств по расходам на законодательно установленные цели. Однако этого недостаточно, так как ключевая проблема - отсутствие финансово-экономического обоснования, учет потребности в их использовании в соответствующем финансовом году, а также оценка их эффективности при формировании проекта бюджета.
9. Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов
Продолжается практика позднего принятия решений и доведения межбюджетных трансфертов до регионов, не позволяющая им выполнять в срок намеченные мероприятия.
В декабре 2014 года было распределено 239,7 млрд. рублей межбюджетных трансфертов, или 14,9% их объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью, из которых средства субсидий составили 104,7 млрд. рублей (25,5%).
Так, на 1 января 2015 года объем неиспользованных средств составил 126 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 200,3 млрд. рублей.
Наибольший объем остатков по главным распорядителям сложился по Росавтодору - 32,7 млрд. рублей (26% общего объема остатков неиспользованных межбюджетных трансфертов), из которых 23,2 млрд. рублей (18,4%) - остатки на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)» в рамках госпрограммы «Развитие транспортной системы».
Исполнение межбюджетных трансфертов за январь - май 2015 года осуществлено только 24 главными распорядителями. Не осуществлялось перечисление межбюджетных трансфертов 7 главными распорядителями (Минпромторг России, Минприроды России, Минсвязи России, Росрыболовство, Росжелдор, МЧС России, Министерство РФ по делам Крыма).
10. Управление, распоряжение и использование федерального имущества
На поддержку организаций государственного сектора экономики направляются значительные бюджетные средства, при этом увязка расходования средств федерального бюджета с объемом ожидаемых поступлений от их деятельности отсутствует.
Доходы от использования федерального имущества в значительной степени сформированы за счет дивидендных поступлений акционерных обществ. За два последних года указанные поступления составили 355 млрд. рублей.
При этом на взносы в уставные капиталы акционерных обществ в 2013 — 2014 годах направлено более 293 млрд. рублей. Кроме того на протяжении последних пяти лет ежегодно сокращались поступления средств от продажи акций (в 2014 году - 29,7 млрд. рублей).
Очевидно, что преобразование ФГУП с последующей продажей принадлежащих государству пакетов акций могло бы способствовать не только сокращению государственного сектора в экономике, но и стать дополнительным источником доходов федерального бюджета, как это предусмотрено соответствующей госпрограммой.
Однако реализации указанных планов препятствуют существующие темпы приватизации ФГУП, в среднем, составляющие 60 организаций в год.
Основная причина низких темпов приватизации ФГУП - отсутствие зарегистрированных прав на их имущество. Так, по итогам проверок установлено, что вторичные права ФГУП не зарегистрированы на треть закрепленных за ними объектов недвижимого имущества и на большинство используемых земельных участков.
При этом проблема оформления прав на используемое государственное имущество является общей для федеральных органов исполнительной власти и подведомственных организаций.
По состоянию на 1 января 2015 года в их использовании находится около 500 тыс. объектов федеральной собственности общей площадью около 14 млрд. кв. метров и свыше 120 тыс. земельных участков общей площадью более 400 млрд. кв. метров.
Итоги выборочных проверок показали, что право собственности не зарегистрировано на треть таких объектов, а именно, на 169 тыс. объектов недвижимости площадью 279 млн. кв. метров и 34 тыс. земельных участков площадью 139 млрд. кв. метров.
Резервом снижения расходов федерального бюджета могло бы стать перераспределение имущества между федеральными организациями и публично-правовыми образованиями.
В частности, объекты федерального имущества, закрепленные за федеральными органами и организациями, площадью более 22 млн. кв. метров, переданы в аренду, в то же время этими же организациями используется порядка 14 млн. кв. метров недвижимости, не относящейся к федеральной собственности.
При этом хотелось бы отметить невозможность использования реестра федерального имущества в качестве источника данных, в силу отсутствия в нем полной и актуальной информации.
11. Соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок
Важной составляющей повышения эффективности расходов должно стать полноценное внедрение контрактной системы в сфере закупок.
К сожалению, не все механизмы контрактной системы, которые должны способствовать повышению эффективности бюджетных расходов, в настоящее время заработали. Это, прежде всего, относится к обоснованию закупок и нормированию в этой сфере (с 2016 года).
В результате Федеральный закон № 44-ФЗ в действующей редакции с учетом отложенных норм не стал полноценным инструментом регулирования всего цикла закупочной деятельности.
Несколько слов о факторах, оказывающих существенное влияние на снижение конкуренции и на экономию от госзакупок.
Так, в 2014 году увеличился объём крупных закупок стоимостью свыше 1 млрд. рублей - 1,7 трлн. рублей, или 27,3% к общему объёму закупок, что на 26% превышает показатель 2013 года.
Большая часть таких закупок осуществляется на федеральном уровне (73%) и почти третья часть - изначально осуществляется у единственного поставщика (в 2014 году - 29,8%).
Экономия по итогам осуществления закупок в 2014 году, если сравнивать с 2013 годом, снизилась на 2% (с 7% до 5%).
В текущем периоде 2015 года показатели экономии начинают выравниваться - по состоянию на 18 июня она сложилась на уровне прошлого года - 7%.
При всей важности вопроса итоги наших контрольных мероприятий показывают значительное количество нарушений в сфере закупок.
Так, по результатам проверки исполнения федерального бюджета за 2014 год Счетной палатой выявлены более 1 тысячи таких фактов нарушений (около 85% нарушений процедурного характера и 15% - финансового характера) на общую сумму порядка 34 млрд. рублей 1. Нарушения в сфере государственных закупок выявлены в 65 главных распорядителях и 21 подведомственном учреждении (территориальных органах, организациях).
По результатам проверок исполнения федерального бюджета за 2013 год (в открытой части) в ГРБС всего выявлено 226 нарушений в сфере размещения заказов, в том числе 98 нарушений процедурного характера и 128 нарушений финансового характера на сумму 2 857,7млн. рублей.
Наиболее типичные нарушения:
нарушения при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов;
неправомерное внесение изменений в контракты, например, в части увеличения стоимости и сроков их реализации;
неприменение заказчиками мер ответственности в отношении недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Так, при проверке подведомственных учреждений Спецстроя России выявлен факт заключения государственного контракта на общую сумму порядка 1,5 млрд. рублей без применения конкурентных способов определения исполнителя.
12. Развитие системы внутреннего государственного финансового контроля и его ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов
Существенным потенциалом повышения эффективности государственных расходов и деятельности госорганов является, по нашему мнению, становление и развитие сформированных на основе функциональной независимости органов внутреннего аудита, деятельность которых направлена на систематический поиск резервов внутри каждого ведомства.
Все вышеперечисленные факты свидетельствуют о наличии внутренних резервов федерального бюджета, объем которых по нашей экспертной оценке может составить до 694,3 млрд. рублей, или 5% от общего объема расходов.
Ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на всех площадках идет дискуссия - какие расходы являются более приоритетными и оказывают большее влияние на социально-экономическое развитие страны и недопущение социальной напряженности: расходы социального характера, которые в основном являются обязательством государства и подлежат неукоснительному исполнению; расходы инвестиционного характера, которые направлены на повышение экономического и социального благосостояния населения или расходы на поддержку отраслей экономики, которые способствуют развитию реального сектора экономики и ее диверсификации.
Основные приоритеты утвержденного федерального бюджета на 2014 год - это социальная политика 23,1%, национальная экономика - 21,6%, национальная оборона -16,5%. Такое же соотношение сложилось и по итогам исполнения федерального бюджета (социальная политика 23,3%, национальная экономика - 20,7%, национальная оборона -16,7%).
Эта же тенденция сохранилась и при утверждении федерального бюджета на 2015 год - социальная политика 27,0%, национальная оборона - 20,1%,национальная экономика - 14,8%.
В случае, если бы при планировании были бы учтены внутренние резервы, такие как сокращение расходов на сумму необоснованных остатков на счетах учреждений (208,6 млрд. рублей), а также сокращение дебиторской задолженности (383,0 млрд. рублей), это привело бы к смещению приоритетов в сторону социальных расходов и оказания помощи субъектам.
В целях повышения эффективности расходов необходимо, в первую очередь, создать комплексную систему оценки эффективности бюджетных расходов, результаты которой должны учитываться на всех этапах бюджетного процесса.
Кроме того, при формировании федерального бюджета необходимо учитывать и использовать внутренние резервы:
совершенствование механизма оказания государственных услуг, устранение недостатков в сфере закупок и управления имуществом, недопущение прироста дебиторской задолженности по расходам, повышение финансовой дисциплине, в том числе путем законодательного закрепления ответственности главных распорядителей бюджетных средств за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.
Мы находимся в преддверии бюджета-2016
Примечания: Наибольшее количество нарушений в сфере государственных закупок как процедурного, так и финансового характера установлено у следующих ГРБС и подведомственных им учреждений (территориальных органов, организаций): Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (95 нарушений), Росимущество (47 нарушений), ФАНО (47 нарушений), Спецстрой России (44 нарушения), МЧС России (28 нарушений), Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации (28 нарушений), ФТС России (22 нарушения), Минрегион России (22 нарушения).
При этом наибольший стоимостной объем нарушений выявлен у следующих ГРБС и подведомственных им учреждений (территориальных органов, организаций): Спецстрой России (1 739,0 млн. рублей), ФТС России (721,1 млн. рублей), ФССП России (612,2 млн. рублей), МЧС России (543,0 млн. рублей), ФСИН России (470,0 млн. рублей), Росрыболовство (415,3 млн. рублей), Минсельхоз России (227,5 млн. рублей), Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации (223,0 млн. рублей), ФНС России (172,9 млн. рублей), Минобрнауки России (150,2 млн. рублей).