Комитет ГД по экономической политике утвердил заключение по первому чтению законопроекта о бюджете.
1. О заключении комитета на проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (об уточнении параметров федерального бюджета на 2015 год)» – (первое чтение) – внесен Правительством РФ 16.03.15
Проект
Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов»
Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов», внесенный Правительством РФ, и отмечает следующее.
Законопроект внесен в соответствии со статьей 212 Бюджетного кодекса РФ. Одновременно с законопроектом представлены ожидаемые итоги социально-экономического развития в 2015 году и сведения об исполнении федерального бюджета за январь-февраль 2015 года. В связи со снижением общего объема доходов федерального бюджета на 2015 год более чем на 15 процентов по сравнению с первоначально утвержденным, уточненные параметры бюджета и показатели прогноза социально-экономического развития РФ на плановый период 2016 и 2017 годов не представляются.
Законопроект предусматривает изменение основных характеристик федерального бюджета и показателей прогноза социально-экономического развития РФ на 2015 год.
Необходимость корректировки обусловлена существенным снижением исходных условий для развития экономики. Резкое снижение цен на энергоресурсы, сокращение стоимостных объемов экспорта, ослабление рубля, санкционные ограничения мировых финансовых ресурсов, притока иностранного капитала, снижение внутреннего спроса и сокращение импорта стали причиной перестройки экономики под новые условия.
В соответствии с уточненным прогнозом социально-экономического развития РФ на 2015 год объем ВВП к концу года составит 73,1 трлн. рублей, что ниже первоначально утвержденного показателя на 4,4 трлн рублей. На снижение показателя повлияло ожидаемое снижение Промышленного Производства 1,6%, сокращение инвестиций до 12,6 трлн рублей (на 12,5%), снижение потребительского спроса (в розничной торговле на 8,2%, в объеме платных услуг на 5%).
Прогноз по цене на нефть снижен в два раза со 100 долларов за баррель до 50, среднегодовой курс доллара оценивается в 61,5 рублей (первоначальный – 37,7), рост индекса потребительских цен с 5,5% до 12,2%. Сокращение экспорта ожидается на 32,4%, импорта – на 36,2%. Прогнозируется отрицательный прирост экономики - 3%.
Сдерживающим фактором в экономике является сокращение инвестиций в основной капитал. Оно сопровождается удорожанием кредитных ресурсов, высокий уровень процентных ставок по которым по прогнозам экспертов сохранится в ближайшие два года, что существенно ограничит инвестиционный спрос. Для оживления инвестиционной активности необходимо снижение ключевой ставки Банка России до уровня как минимум 10%.
В результате спада экономики ожидается сокращение поступлений в федеральный бюджет в 2015 году на 16,8%.
Законопроектом предлагается утвердить следующие основные характеристики федерального бюджета:
прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 12 539,7 млрд рублей;
общий объем расходов федерального бюджета в сумме 15 215 млрд рублей;
дефицит федерального бюджета в сумме -2 675,3 млрд рублей.
Снижение доходов федерального бюджета на 2,5 трлн рублей по сравнению с утвержденными связано с ожидаемым недопоступлением нефтегазовых доходов на 2 трлн рублей и ненефтегазовых на 512 млрд рублей.
Самым весомым фактором изменения доходной базы бюджета в 2015 году стало снижение прогнозируемой мировой цены на нефть марки «Юралс» на 50 долларов США за баррель, следствием которого стало недопоступление в федеральный бюджет 4,1 трлн рублей. При этом увеличение поступлений, вызванное ростом курса доллара США по отношению к рублю, лишь частично компенсирует убытки (1,7 трлн рублей).
Таким образом, в структуре доходов федерального бюджета произошло сокращение доли нефтегазовых доходов с одновременным увеличением ненефтегазовых. Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 5 686,7 млрд. рублей (45,3%), ненефтегазовые – в сумме 6 853,0 млрд. рублей (54,7%).
По мнению Комитета, прогноз цены на нефть и рассчитанные на ее основе доходы можно считать достаточно достоверными, учитывая мировые тенденции к росту запасов нефти и сохранению уровня ее добычи. Это свидетельствует о возможных рисках сохранения сложной экономической ситуации в 2015 году, поэтому приоритетами бюджетной политики должны стать поддержка отраслей экономики и обеспечение социальной стабильности.
Кроме того, необходимы меры по поддержке региональных бюджетов. Субъекты РФ уже столкнулись с сокращением одного из главных источников – налога на прибыль, и ростом задолженности по бюджетным кредитам.
Расходы федерального бюджета на 2015 года предлагается сократить на 298 млрд рублей (на 2%). Таким образом, объем расходов составит 15 215 млрд рублей.
С учетом складывающегося разрыва между объемами доходов и расходов, значительно возрастает дефицит федерального бюджета (на 2,2 трлн рублей) до -2675,3 млрд рублей, покрываемого преимущественно за счет средств Резервного фонда.
Вследствие резкого изменения валютных курсов в законопроекте уточнен объем Резервного фонда на начало года – вместо 3 499,5 млрд. рублей он составил 4 945,5 млрд. рублей. В 2015 году планируется использовать до 3 074,1 млрд. рублей средств Резервного фонда. В течение текущего года ожидается прирост поступлений от курсовой разницы в размере 323,5 млрд. рублей, а также поступление дополнительных нефтегазовых доходов 2014 года в сумме 402,2 млрд. рублей. Таким образом, объем Резервного фонда на конец года составит 2 621,9 млрд. рублей.
Объем Фонда национального благосостояния составит к концу 2015 года 4 618,4 млрд. рублей. Будет продолжено размещение средств этого фонда на реализацию крупных инвестиционных проектов (1 038 млрд. рублей). Зачисление дополнительных нефтегазовых доходов в Фонд в текущем году не планируется. Увеличение его объема будет связано исключительно с курсовой разницей в размере 250 млрд. рублей.
В законопроекте прогнозируется снижение объема «чистых» государственных заимствований с 396,5 млрд. рублей, первоначально утвержденных в бюджете, до (-) 61,6 млрд. рублей в связи с отказом в 2015 году от государственных внешних заимствований РФ на международных рынках капитала. Сокращены поступления средств от приватизации федерального имущества со 158,5 млрд. рублей до 15,0 млрд. рублей.
Комитет считает целесообразным рассмотреть дополнительные возможности увеличения доходов от приватизации, учитывая принятый вектор на снижение доли государственного сектора в экономике.
Государственный долг РФ на конец 2015 года прогнозируется в объеме 11 352,9 млрд. рублей, или 15,5% ВВП.
Государственный внутренний долг увеличится по сравнению с первоначально утвержденным уровнем на 901,4 млрд. рублей и составит 8 119,9 млрд. рублей. Увеличение связано с размещением в декабре 2014 года облигаций федерального займа в объеме 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК «Агентство по страхованию вкладов», а также увеличением объема предоставления государственных гарантий РФ в 2015 году.
Объем предоставляемых в 2015 году госгарантий предлагается увеличить на 256 млрд рублей, в том числе по облигационным займам и в целях проектного финансирования. Данные изменения продиктованы Антикризисным планом мероприятий и полностью отвечают задачам бюджетной политики. Отметим необходимость обеспечения доступности в получении этих гарантий.
Государственный внешний долг на конец 2015 года сократится по сравнению с первоначально утвержденным уровнем на 11,4 млрд. долларов США и составит 52,6 млрд. долларов США, однако возрастет его обслуживание в рублевом эквиваленте.
Бюджетная политика на 2015 год в резко изменившихся экономических условиях заключается в обеспечении условий для возвращения макроэкономической стабильности и перераспределении бюджетных ассигнований в пользу наиболее эффективных направлений. Ключевыми решениями, направленными на снижение инфляции и сдерживание разрыва между доходами и расходами является оптимизация бюджетных расходов.
Общий подход к оптимизации расходов федерального бюджета, предусмотренный законопроектом, заключался в сокращении смет главных распорядителей средств федерального бюджета на 10%, за исключением ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов, ассигнований на национальную оборону и безопасность, обеспечение лекарственными средствами, государственную поддержку сельскохозяйственного производства, строительство (реконструкцию) стадионов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, оказание государственных услуг по реализации государственных образовательных программ высшего образования.
Сокращение ведомственных расходов предполагает пропуск индексации в 2015 году расходов на оплату труда, денежного довольствия военнослужащих, индексацию выплат, пособий и компенсаций на уровне инфляции 5,5%, отказ от строительства «новых» объектов и перенос сроков строительства «переходящих» объектов.
В итоге представленного перераспределения расходов инвестиционные расходы сокращены на 246,9 млрд рублей (ФЦП и ФАЙЛ), что сопоставимо с сокращением общего объема расходов федерального бюджета.
Сокращены ассигнования на реализацию госпрограмм, имеющих ключевое значение для развития экономики: «Экономическое развитие и инновационная экономика» – расходы сокращены на 14,4 млрд рублей (11,2%), «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» – на 19,4 млрд рублей (14,4%), Госпрограмма развития сельского хозяйства сокращена на 4 млрд рублей (2%).
Большинство программ испытывали дефицит финансовых средств и в прошлые годы. В пояснительной записке к законопроекту не приводятся конкретные расчеты по оценке последствий снижения бюджетных ассигнований на темпы развития экономики.
Одновременно увеличен антикризисный резерв на 41,1 млрд рублей, он составляет 101,1 млрд рублей. Указанные ассигнования будут распределяться по решениям Правительства РФ исходя из приоритетности финансирования, но роль Парламента в реализации антикризисных мероприятий в таком случае существенно снижается.
Расходы по разделам «Национальная экономика» сокращены на 13,5%, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – на 10,9%, «Здравоохранение» – на 25%, «Межбюджетные трансферты» – на 10%.
Среди расходов по под разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» сокращены субсидии на поддержку региональных программ в области растениеводства (на 1,8 млрд рублей), субсидии на поддержку региональных программ в области животноводства (на 6,6 млрд рублей), проведение закупочных интервенций (на 2 млрд рублей). При этом увеличены ассигнования на переработку молока (+6,2 млрд рублей), на строительство объектов для молочного скотоводства (+5 млрд рублей), на развитие овощеводства, картофелеводства и сельхозкооперативов.
Расходы в области национальной экономики сокращены на 205 млрд рублей, в том числе развитие инновационных кластеров (на 2,5 млрд рублей), финансирование фонда развития промышленности (на 2,9 млрд рублей), развитие малого предпринимательства (на 2,2 млрд рублей).
В рамках секвестированы сокращены ассигнования Фонду развития моногородов, субсидии отечественным производителям колесных транспортных средств (-20%), субсидии автопредприятиям (-30%).
Финансирование дорожного строительства сокращается на 28% (на 36,8 млрд руб.). В связи с этим будут частично заморожены ранее запущенные стройки и отменена реализация новых дорожных проектов. Такая экономия только усугубит плачевное состояние автомобильных дорог, увеличит расходы на капитальный ремонт.
Подобное сокращение уровня государственной поддержки отраслей экономики противоречит целям Антикризисного плана мероприятий, вопросы законодательно обеспечения которого разрабатывались совместно с Государственной Думой. С учетом острого дефицита ресурсов и высоких кредитных ставок, снижение государственной поддержки имеет риски роста безработицы и социальной нестабильности.
В этой связи, дополнительного обсуждения требует вопрос отказа от индексации на ожидаемый уровень инфляции (12,2%) социальных пособий и выплат, таких как пособие по беременности и родам, пособий на рождение ребенка и по уходу за ребенком, денежных выплат ветеранам и инвалидам.
Следует также отметить, что в 2014- 2015 годах заканчивается период субсидирования кредитов на закупку сырья и техперевооружение по ряду отраслей в рамках Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Комитет неоднократно отмечал необходимость перехода на бессрочный порядок субсидирования. Объем субсидий, выделяемых из федерального бюджета не значителен, однако этот механизм востребован и отработан, кроме того, он является одним из инструментов поддержки национальных производителей, разрешенных ВТО.
Предоставление субсидий на компенсацию части процентной ставки должно стать постоянной формой государственной поддержки отраслей экономики, поэтому в рамках антикризисного плана мероприятий следует снять ограничительные периоды привлечения кредитов по всем выделяемым российским организациям субсидиям.
Комитет также считает необходимым в случае получения в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году дополнительных доходов, направить их инвестиционные цели, импортозамещение, субсидирование в промышленности и бюджетные кредиты регионам.
В целом, представленный в законопроекте подход к оптимизации бюджетных расходов является по сути их инвентаризацией, произведенной по большому счету без должной оценки экономических последствий, анализа востребованности, эффективности и освоения. В законопроекте и в пояснительной записке отсутствуют меры по достижению положительной динамики показателей прогноза социально-экономического развития РФ, в том числе по стимулированию привлечения источников финансирования дефицита, использованию инструментов денежно-кредитной политики.
В этой связи считаем целесообразным представить некоторые предложения по снижению рисков рецессии, ускорению социально-экономического развития и росту инвестиций в экономике, а также анализ предпосылок, приведших страну к нынешним сложным экономическим условиям, подготовленные во взаимодействии с научным и экспертным сообществом.
После восстановления основных экономических и социальных показателей докризисного развития России (2007-2008 гг.) в результате ежегодного роста в среднем по 4% в 2010-2012 гг. в 2013-2014 гг. произошел переход к стагнации. С IV квартала 2014 г. и в самом начале 2015 г. положение ухудшилось, началась рецессия – снижение объемов ВВП, инвестиций, реальных доходов. Переход к стагнации и рецессии сопровождался ускорением инфляции — ростом потребительских цен. В результате возник негативный процесс стагфляции.
Резко ухудшилось финансовое состояние экономики, началось сокращение золотовалютных резервов, выросла задолженность предприятий, организаций и населения по кредитам, упали финансовые результаты предприятий и организаций, замедлился рост доходов и расходов государственного бюджета и кредитных средств. Фондовый рынок сократился, снизилась капитализация крупных предприятий, банков. Налоговая нагрузка на предприятия повысилась (социальные страховые платежи, налог на дивиденды, акцизы, госпошлины).
В 2014 г. произошла почти двукратная девальвация рубля. Сократился приток валюты в Россию из-за снижения цен на нефть и газ, экспорт которых обеспечивает более 2/3 валютной выручки страны. После роста ключевой ставки Банка России с 8,5% до 17% экономическая активность снизилась.
Негативное влияние оказывает возрастающий отток капитала, связанный с крупными корпоративными долгами российских предприятий и организаций западным инвесторам. Ухудшают социально-экономическое положение России, особенно в части сокращения возможностей привлечения дополнительного финансирования и инвестиций в экономику, западные санкции (их влияние оценивается в размере 20-30%). Сокращение инвестиций во многом предопределяет длительную стагнацию и рецессию в России.
В 2015 г. существенно сократится выпуск в обрабатывающих производствах, в экспортно-ориентированных отраслях будет иметь место стагнация (в добыче нефти) или замедление производства (в добыче газа).
Ослабление реального эффективного курса рубля прогнозируется на уровне 21%. Темпы прироста реальной заработной платы снизятся на 9,6%.
При отрицательный прирост российской экономики -2%, темпы роста мировой экономики демонстрируют положительную динамику: в США – 3,5%, в ЕС – 1,1%, Китай – 6,8%.
В 2015 г. прогнозируется снижение доли доходов федерального бюджета в ВВП до 17,1% (с 19,5% в первоначально утвержденном бюджете). Доля расходов в ВВП – 20,8% (на 0,8% выше, чем планировалось). В итоге, в 2015 г. дефицит федерального бюджета ожидается 3,7% ВВП.
Хотя внешние условия и оказали влияние на пересмотр прогноза в сторону уменьшения, основные причины ухудшения социально-экономического развития – внутренние. Эти причины связаны с недостаточно эффективной денежно-кредитной политикой Банка России, бюджетно-налоговой политикой Минфина, с недостаточной активностью государства в инвестиционной сфере и стимулировании экономического роста, в регулировании валютного рынка, в проведении структурных реформ. Таргетирование инфляции и плавающий курс рубля, бездефицитный бюджет, сокращение расходов – инвестиций в реальный сектор привели к результатам, которые оказались обратными желаемым.
В этих условиях остро встают вопросы о внутренних и внешних источниках инвестиций, импортозамещении (прежде всего – в агропромышленном секторе) и наращивания инвестиций в реальный сектор. Без инвестиций практически невозможно преодолеть негативные и долгосрочные последствия падения цены на нефть и курса рубля, роста ключевой ставки, цен и инфляции.
Преодоление этих негативных последствий требует комплексного подхода. Необходимо принять меры, позволяющие перевести экономику России в режим 3-4% экономического роста в самое ближайшее время, уже в 2016 г. Надо обеспечить не просто стабильность, а устойчивое развитие экономики при самой низкой цене на нефть (в районе 40 долл.). Восстановление устойчивого экономического развития реализуемо только в рамках политики внутренне ориентированного экономического роста, стимулирования внутреннего инвестиционного и потребительского спроса. Поэтому ключевые меры для решения этих задач должны быть направлены на поддержание и расширение потребительских расходов населения и инвестиционной активности бизнеса.
Для стимулирования потребительского спроса необходимы:
- сохранение роста социальных расходов бюджета в реальном выражении;
- разумное (допустимое) снижение ставок по депозитам;
- субсидирование процентных ставок по кредитам на покупку автомобилей отечественного производства и других товаров длительного пользования, производимых в России, а также по ипотечным кредитам;
- отказ от повышения налогового бремени на доходы населения. Для поддержания инвестиционного спроса целесообразны:
- поддержка малого и среднего бизнеса, направленная на мобилизацию его собственных средств за счет проектного финансирования, льготного кредитования, субсидирования ставок, снижения налогов, сокращения проверок;
- применение налогового стимулирования инвестиционных проектов, прежде всего – в сфере высоких технологий и инфраструктурных объектов;
- снижение/субсидирование ставок по кредитам в отношении импортозамещающих производств (особенно, в агропромышленной сфере);
- реализация проектов по строительству объектов инфраструктуры;
- снижение уровней монополизации и спекуляции на товарных и фондовых биржах (усиление работы Федеральной антимонопольной службы);
- введение жесткого моратория на рассмотрение любых предложений о повышении налоговой нагрузки во всех сферах экономики (при одновременной перестройке налоговой системы с фискальной на стимулирующую).
Для снятия рисков, связанных с зависимостью многих наукоемких и высокотехнологичных производств от импорта зарубежного оборудования, материалов и комплектующих (поэтому – от колебаний курса рубля), необходимы:
- ревизия инвестиционных программ и выбор приоритетных проектов;
- создание уполномоченной организации для централизованной закупки (лизинга) технологического оборудования зарубежного производства;
- разработка перечня приоритетных зарубежных компонентов, импортозамещение которых в ближайшие годы невозможно, введение моратория на взимание ввозных таможенных пошлин в отношении товаров из этого перечня;
- выделение в рамках проектного финансирования субсидий из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с изменением курса валют;
- разработка прозрачного плана использования резервов (включая действия по субсидированию критического импорта, обслуживанию внешних долгов для производств, ориентированных на внутренний рынок, а также механизмы противодействия скачкообразным колебаниям валютного курса);
- формирование специального механизма переоценки основных производственных фондов (для расчета амортизации для налога на прибыль без увеличения налоговой базы на сумму переоценки) с целью стимулирования Обновления ОСНОВНЫХ фондов высокотехнологичных производств.
Необходимо констатировать, что при ключевой ставке Банка России выше 10% крайне затруднительно ускорить социально-экономическое развитие. Это – запретительная ставка для кредитов реальному сектору и населению. В кризисной ситуации допустимо иметь кредитные ставки ниже инфляции, которые расширяют предложение, стимулируя импортозамещение и внутренний рост. По мере снижения инфляции ставку надо понизить в 2016 г. до 6%, в 2017 г. – до 4%, а также ужесточить условия выдачи кредитов и контроль за их использованием.
При реализации мер по снижению инфляции (и поэтому ключевой ставки) следует учитывать, что более сильное влияние на инфляцию оказывают факторы, на которые Банк России не может оказать воздействие.
Эти факторы связаны с расходами бюджета (до 40% ВВП через консолидированные бюджеты и внебюджетные фонды), отсутствием конкурентной среды во многих отраслях, наличием государственных и олигархических монополий, ростом тарифов естественных монополий (цены на газ, электричество и другие услуги).
Для снижения инфляции и начала экономического роста нужны совместные действия Банка России и Правительства. Необходимо составить единую программу действий, в которой одно из центральных мест должен занять курс на снижение издержек и экономию средств в госсекторе (сейчас этот сектор составляет 60-65% экономики), а также сдерживание цен на услуги инфраструктурных монополий и энергоносители (компенсируя это, при необходимости, предоставлением дополнительного заемного финансирования).
Необходимо формировать многоканальную финансовую систему. В условиях высоких процентных ставок необходимо финансировать инвестиции через механизмы проектного финансирования и институты развития, освобождая их от избыточных бюджетных ограничений. Для поддержания инвестиционного процесса через альтернативные каналы финансирования (с низкой ставкой процента) должно быть направлено не менее 2,5 трлн. руб.
Во избежание нарастания системных проблем в экономике необходима поддержка кредитных организаций «второго эшелона», работающих с предприятиями реального сектора, за счет «инъекции» ликвидности для расшивки ключевых узлов в денежно-кредитной сфере (в целях предотвращения кризисного эффекта «домино дефолтов»). При этом помощь государства должна оказываться в основном региональным средним и малым банкам этого эшелона.
Необходимо также проработать и запустить модифицированный механизм рефинансирования кредитных организаций для упрощения процедур и расширения круга участников программы рефинансирования инвестиционных проектов, прежде всего, за счет заемщиков – субъектов среднего и малого предпринимательства несырьевого сектора. Для этого необходимо упростить процедуру отбора инвестиционных кредитов и займов для их рефинансирования.
Следует создать систему контроля целевого использования выделенных по низкой ставке кредитных ресурсов, использовать технологии спецссудных счетов, в рамках которой банк обладает контролем над ссудным счетом предприятия и может заблокировать необоснованные операции с этими средствами.
Экономический рост в России на 80% связан с инвестициями – в модернизацию, новое строительство, создание новых мощностей. Большая часть этих мощностей должна касаться высокотехнологических и инновационных отраслей. Это – вложения в самолетостроение, в производство атомного оборудования, в развитие информационных технологий (оффшорного программирования и интернет-сервис) и биотехнологий, электроники и фармацевтики.
Крупные инвестиции необходимо сделать в современные отрасли, для развития которых в России существуют лучшие в мире условия, а именно – в современную нефтехимию и производство синтетических материалов и изделий из них. Также высокой эффективностью отличается углубленная переработка древесины с выходом на массовое производство конечной продукции.
Необходимы крупные инвестиции в машиностроение, энерго- и электромашиностроение – как основы технологического обновления энергетики. Это позволит в два раза увеличить долю неэнергетического экспорта в экспортной выручке – с 30 до 60-70% и освободить экономику, бюджетные расходы, от «нефтегазовой иглы». Следует воспользоваться девальвацией рубля для наращивания экспорта товаров обрабатывающей промышленности (как минимум, на рынки постсоветских стран, другие рынки традиционного присутствия).
В 2014 г. объем инвестиций в основной капитал составил около 13,5 трлн. руб. В 2015 г. прогнозируется сокращение инвестиций до около 12,5 трлн. руб. Однако необходимо не сокращение, а увеличение объемов инвестиций в основной капитал. Их ежегодный прирост на 10% потребует около 1,5 трлн. руб. дополнительных средств ежегодно. Главным источником таких средств могут стать активы банковской системы России – это более 70 трлн. руб., из которых всего лишь 1 трлн. руб. (около 1%) составляет инвестиционный кредит. Из всех инвестиций доля отечественных инвестиционных кредитов составляет 8%.
Необходимо постепенно в 3-5 раз увеличить объем инвестиционного кредита, преобразовав «короткие» деньги в «длинные» деньги. Прежде всего — за счет выпуска казначейством долговременных ценных бумаг, которые покрывают дефицит бюджета. Такие бумаги должны в основном покупаться Банком России и государственными организациями, у которых в пассивах появляются «длинные» деньги, под которые и формируются инвестиционные кредиты.
Для ограничения оттока капитала из России могут быть введены временные ограничения на конвертацию средств, вырученных от продажи рублевых активов, их замораживание на спецсчетах (разграничив средства для возврата долгов от средств для вывоза, подлежащих ограничению и контролю).
Источником дополнительных инвестиций может стать часть золотовалютных резервов. На возвратных началах сроком на 5-10 лет можно было бы ежегодно заимствовать на инвестиционное кредитование по 20-30 млрд. долл. Банк России, имея такие «длинные» деньги, мог бы их выдавать под инвестиционные проекты коммерческим банкам на 3-5-10 и 20 лет в зависимости от срока окупаемости объекта. При технологической реконструкции производств – ориентироваться на 5-летний срок окупаемости, новом строительстве – на 10-летний, при создании инфраструктурных объектов – на 20-летний период.
Из всех дополнительных инвестиций по 25% целесообразно было бы направить на техническую реконструкцию, строительство новых предприятий – прежде всего, в высокотехнологических отраслях, а также на создание современной транспортной инфраструктуры, 15% – на дополнительное развитие жилищного строительства, 10% – на развитие «экономики знаний».
Направления стимулирования экономического роста изложены Президентом РФ В.В. Путиным в его выступлении В мае 2014 Г. на Петербургском международном экономическом форуме. Это – доступ предприятий к инвестициям по низкой процентной ставке для технологического обновления; освобождение от налогов при строительстве новых предприятий; создание механизма стимулирования для импортозамещения и неэнергетического экспорта; переход в инвестиционном кредитовании на принципы проектного финансирования.
Особое внимание необходимо уделить стимулированию отраслей и сфер, которые являются локомотивами социально-экономического развития страны и обладают при этом значительным мультипликативным эффектом.
Первый локомотив — это «экономика знаний» (наука, образование, информационные технологии, биотехнологии и здравоохранение). Если в год добавить по 1 трлн. рублей бюджетных средств на финансирование этой сферы (за счет роста дефицита бюджета на 1,5%, покрываемого выпуском долгосрочных ценных бумаг), а также выделить дополнительные инвестиции и привлечь средства за счет государственно-частного партнерства, рост этой сферы может составить более 8% в год. При этом рост ВВП ускорится на 1,5%.
Второй локомотив — жилищное строительство, источником развития которого в основном должны быть средства населения (в России около 25 трлн. руб., за рубежом – 700 млрд. долл.). Для этого нужны жесткие государственные гарантии предоставления жилья по сниженным ценам -путем массового перехода к строительству малоэтажного жилья на свободных участках, введения налоговой льготы при строительстве жилья эконом-класса и повышения налогов при строительстве дорогого жилья по двойной и тройной цене. При увеличении ввода жилья по 10% в год (при задаче удвоения ввода до 2020 года, а затем утроения этого ввода) это ускоряло бы рост ВВП на 0,6-0,8% в год.
Третий локомотив – это легковой автомобильный транспорт. Если эта отрасль будет увеличиваться по 8% в год, то это ускорит развитие страны на 0,3-0,5% в год. Основные средства для развития – так же средства населения.
При переходе к форсированным инвестициям и стимулированию роста с ускоренным развитием отраслей-локомотивов неизбежно придется устранять многие административные барьеры. Следует добиваться равных условий для бизнеса тех госпредприятий и организаций, которые занимаются коммерческой деятельностью, с частным сектором экономики, проводить структурные институциональные реформы, приватизировать неэффективные госкорпорации, продавать непрофильные активы, усилить их регулирование и контроль.
Реализация указанных мер позволит в 2015 г. минимизировать спад ВВП, прогнозируемый в 3%, а в 2016 г. добиться экономического роста около 2%. Ежегодный рост инвестиций, стимулирование экономического роста, опережающее развитие отраслей – локомотивов позволит к 2018 г. достичь 3%, а к 2020 г. 4% роста. Доля инвестиций в ВВП увеличится с прогнозируемых в 2015 г. 17% (19% в 2014 г.) до 23-25% к 2020 г. Если этот курс сохранится, к 2025 г. можно будет ожидать увеличения экономического роста до 5-6% в год. Учитывая, что Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 2014 г. поставил задачу довести норму инвестиций (ее долю в ВВП) до 25% к 2018 г. (прогнозируемое снижение в 2015 г. в 17% необходимо срочно преодолевать).
Однако главной целью новой экономической политики должен стать рост благосостояния народа — достижение достойной жилищной обеспеченности, достойного уровня реальной заработной платы и пенсий, сближение доходов беднейших и средних слоев населения, рост продолжительности жизни, снижение уровня детской смертности и смертности в трудоспособном возрасте.
Основной приоритет социальной политики – это поддержание уровня денежных доходов населения. Дальнейшее усиление инфляции может усугубить снижение в реальном выражении уровня пенсий и зарплат в бюджетном секторе. Это повлечет рост дифференциации и масштабов падения уровня реальных доходов (примерно до 15%). При этом главным вопросом должно стать поддержание уровня доходов менее обеспеченной части населения, что позволит поддержать внутренний спрос (учитывая, что данная категория населения является ключевым потребителем продукции отечественного производства).
Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым учесть изложенные выше рекомендации при доработке законопроекта в рамках второго чтения.
С учетом вышеизложенного, Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» в первом чтении.
Председатель Комитета И.Н.Руденский
1. О заключении комитета на проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (об уточнении параметров федерального бюджета на 2015 год)» – (первое чтение) – внесен Правительством РФ 16.03.15
Проект
Заключение Комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов»
Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов», внесенный Правительством РФ, и отмечает следующее.
Законопроект внесен в соответствии со статьей 212 Бюджетного кодекса РФ. Одновременно с законопроектом представлены ожидаемые итоги социально-экономического развития в 2015 году и сведения об исполнении федерального бюджета за январь-февраль 2015 года. В связи со снижением общего объема доходов федерального бюджета на 2015 год более чем на 15 процентов по сравнению с первоначально утвержденным, уточненные параметры бюджета и показатели прогноза социально-экономического развития РФ на плановый период 2016 и 2017 годов не представляются.
Законопроект предусматривает изменение основных характеристик федерального бюджета и показателей прогноза социально-экономического развития РФ на 2015 год.
Необходимость корректировки обусловлена существенным снижением исходных условий для развития экономики. Резкое снижение цен на энергоресурсы, сокращение стоимостных объемов экспорта, ослабление рубля, санкционные ограничения мировых финансовых ресурсов, притока иностранного капитала, снижение внутреннего спроса и сокращение импорта стали причиной перестройки экономики под новые условия.
В соответствии с уточненным прогнозом социально-экономического развития РФ на 2015 год объем ВВП к концу года составит 73,1 трлн. рублей, что ниже первоначально утвержденного показателя на 4,4 трлн рублей. На снижение показателя повлияло ожидаемое снижение Промышленного Производства 1,6%, сокращение инвестиций до 12,6 трлн рублей (на 12,5%), снижение потребительского спроса (в розничной торговле на 8,2%, в объеме платных услуг на 5%).
Прогноз по цене на нефть снижен в два раза со 100 долларов за баррель до 50, среднегодовой курс доллара оценивается в 61,5 рублей (первоначальный – 37,7), рост индекса потребительских цен с 5,5% до 12,2%. Сокращение экспорта ожидается на 32,4%, импорта – на 36,2%. Прогнозируется отрицательный прирост экономики - 3%.
Сдерживающим фактором в экономике является сокращение инвестиций в основной капитал. Оно сопровождается удорожанием кредитных ресурсов, высокий уровень процентных ставок по которым по прогнозам экспертов сохранится в ближайшие два года, что существенно ограничит инвестиционный спрос. Для оживления инвестиционной активности необходимо снижение ключевой ставки Банка России до уровня как минимум 10%.
В результате спада экономики ожидается сокращение поступлений в федеральный бюджет в 2015 году на 16,8%.
Законопроектом предлагается утвердить следующие основные характеристики федерального бюджета:
прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 12 539,7 млрд рублей;
общий объем расходов федерального бюджета в сумме 15 215 млрд рублей;
дефицит федерального бюджета в сумме -2 675,3 млрд рублей.
Снижение доходов федерального бюджета на 2,5 трлн рублей по сравнению с утвержденными связано с ожидаемым недопоступлением нефтегазовых доходов на 2 трлн рублей и ненефтегазовых на 512 млрд рублей.
Самым весомым фактором изменения доходной базы бюджета в 2015 году стало снижение прогнозируемой мировой цены на нефть марки «Юралс» на 50 долларов США за баррель, следствием которого стало недопоступление в федеральный бюджет 4,1 трлн рублей. При этом увеличение поступлений, вызванное ростом курса доллара США по отношению к рублю, лишь частично компенсирует убытки (1,7 трлн рублей).
Таким образом, в структуре доходов федерального бюджета произошло сокращение доли нефтегазовых доходов с одновременным увеличением ненефтегазовых. Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2015 году прогнозируются в сумме 5 686,7 млрд. рублей (45,3%), ненефтегазовые – в сумме 6 853,0 млрд. рублей (54,7%).
По мнению Комитета, прогноз цены на нефть и рассчитанные на ее основе доходы можно считать достаточно достоверными, учитывая мировые тенденции к росту запасов нефти и сохранению уровня ее добычи. Это свидетельствует о возможных рисках сохранения сложной экономической ситуации в 2015 году, поэтому приоритетами бюджетной политики должны стать поддержка отраслей экономики и обеспечение социальной стабильности.
Кроме того, необходимы меры по поддержке региональных бюджетов. Субъекты РФ уже столкнулись с сокращением одного из главных источников – налога на прибыль, и ростом задолженности по бюджетным кредитам.
Расходы федерального бюджета на 2015 года предлагается сократить на 298 млрд рублей (на 2%). Таким образом, объем расходов составит 15 215 млрд рублей.
С учетом складывающегося разрыва между объемами доходов и расходов, значительно возрастает дефицит федерального бюджета (на 2,2 трлн рублей) до -2675,3 млрд рублей, покрываемого преимущественно за счет средств Резервного фонда.
Вследствие резкого изменения валютных курсов в законопроекте уточнен объем Резервного фонда на начало года – вместо 3 499,5 млрд. рублей он составил 4 945,5 млрд. рублей. В 2015 году планируется использовать до 3 074,1 млрд. рублей средств Резервного фонда. В течение текущего года ожидается прирост поступлений от курсовой разницы в размере 323,5 млрд. рублей, а также поступление дополнительных нефтегазовых доходов 2014 года в сумме 402,2 млрд. рублей. Таким образом, объем Резервного фонда на конец года составит 2 621,9 млрд. рублей.
Объем Фонда национального благосостояния составит к концу 2015 года 4 618,4 млрд. рублей. Будет продолжено размещение средств этого фонда на реализацию крупных инвестиционных проектов (1 038 млрд. рублей). Зачисление дополнительных нефтегазовых доходов в Фонд в текущем году не планируется. Увеличение его объема будет связано исключительно с курсовой разницей в размере 250 млрд. рублей.
В законопроекте прогнозируется снижение объема «чистых» государственных заимствований с 396,5 млрд. рублей, первоначально утвержденных в бюджете, до (-) 61,6 млрд. рублей в связи с отказом в 2015 году от государственных внешних заимствований РФ на международных рынках капитала. Сокращены поступления средств от приватизации федерального имущества со 158,5 млрд. рублей до 15,0 млрд. рублей.
Комитет считает целесообразным рассмотреть дополнительные возможности увеличения доходов от приватизации, учитывая принятый вектор на снижение доли государственного сектора в экономике.
Государственный долг РФ на конец 2015 года прогнозируется в объеме 11 352,9 млрд. рублей, или 15,5% ВВП.
Государственный внутренний долг увеличится по сравнению с первоначально утвержденным уровнем на 901,4 млрд. рублей и составит 8 119,9 млрд. рублей. Увеличение связано с размещением в декабре 2014 года облигаций федерального займа в объеме 1 000,0 млрд. рублей в целях осуществления взноса в уставный капитал ГК «Агентство по страхованию вкладов», а также увеличением объема предоставления государственных гарантий РФ в 2015 году.
Объем предоставляемых в 2015 году госгарантий предлагается увеличить на 256 млрд рублей, в том числе по облигационным займам и в целях проектного финансирования. Данные изменения продиктованы Антикризисным планом мероприятий и полностью отвечают задачам бюджетной политики. Отметим необходимость обеспечения доступности в получении этих гарантий.
Государственный внешний долг на конец 2015 года сократится по сравнению с первоначально утвержденным уровнем на 11,4 млрд. долларов США и составит 52,6 млрд. долларов США, однако возрастет его обслуживание в рублевом эквиваленте.
Бюджетная политика на 2015 год в резко изменившихся экономических условиях заключается в обеспечении условий для возвращения макроэкономической стабильности и перераспределении бюджетных ассигнований в пользу наиболее эффективных направлений. Ключевыми решениями, направленными на снижение инфляции и сдерживание разрыва между доходами и расходами является оптимизация бюджетных расходов.
Общий подход к оптимизации расходов федерального бюджета, предусмотренный законопроектом, заключался в сокращении смет главных распорядителей средств федерального бюджета на 10%, за исключением ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов, ассигнований на национальную оборону и безопасность, обеспечение лекарственными средствами, государственную поддержку сельскохозяйственного производства, строительство (реконструкцию) стадионов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, оказание государственных услуг по реализации государственных образовательных программ высшего образования.
Сокращение ведомственных расходов предполагает пропуск индексации в 2015 году расходов на оплату труда, денежного довольствия военнослужащих, индексацию выплат, пособий и компенсаций на уровне инфляции 5,5%, отказ от строительства «новых» объектов и перенос сроков строительства «переходящих» объектов.
В итоге представленного перераспределения расходов инвестиционные расходы сокращены на 246,9 млрд рублей (ФЦП и ФАЙЛ), что сопоставимо с сокращением общего объема расходов федерального бюджета.
Сокращены ассигнования на реализацию госпрограмм, имеющих ключевое значение для развития экономики: «Экономическое развитие и инновационная экономика» – расходы сокращены на 14,4 млрд рублей (11,2%), «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» – на 19,4 млрд рублей (14,4%), Госпрограмма развития сельского хозяйства сокращена на 4 млрд рублей (2%).
Большинство программ испытывали дефицит финансовых средств и в прошлые годы. В пояснительной записке к законопроекту не приводятся конкретные расчеты по оценке последствий снижения бюджетных ассигнований на темпы развития экономики.
Одновременно увеличен антикризисный резерв на 41,1 млрд рублей, он составляет 101,1 млрд рублей. Указанные ассигнования будут распределяться по решениям Правительства РФ исходя из приоритетности финансирования, но роль Парламента в реализации антикризисных мероприятий в таком случае существенно снижается.
Расходы по разделам «Национальная экономика» сокращены на 13,5%, «Жилищно-коммунальное хозяйство» – на 10,9%, «Здравоохранение» – на 25%, «Межбюджетные трансферты» – на 10%.
Среди расходов по под разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» сокращены субсидии на поддержку региональных программ в области растениеводства (на 1,8 млрд рублей), субсидии на поддержку региональных программ в области животноводства (на 6,6 млрд рублей), проведение закупочных интервенций (на 2 млрд рублей). При этом увеличены ассигнования на переработку молока (+6,2 млрд рублей), на строительство объектов для молочного скотоводства (+5 млрд рублей), на развитие овощеводства, картофелеводства и сельхозкооперативов.
Расходы в области национальной экономики сокращены на 205 млрд рублей, в том числе развитие инновационных кластеров (на 2,5 млрд рублей), финансирование фонда развития промышленности (на 2,9 млрд рублей), развитие малого предпринимательства (на 2,2 млрд рублей).
В рамках секвестированы сокращены ассигнования Фонду развития моногородов, субсидии отечественным производителям колесных транспортных средств (-20%), субсидии автопредприятиям (-30%).
Финансирование дорожного строительства сокращается на 28% (на 36,8 млрд руб.). В связи с этим будут частично заморожены ранее запущенные стройки и отменена реализация новых дорожных проектов. Такая экономия только усугубит плачевное состояние автомобильных дорог, увеличит расходы на капитальный ремонт.
Подобное сокращение уровня государственной поддержки отраслей экономики противоречит целям Антикризисного плана мероприятий, вопросы законодательно обеспечения которого разрабатывались совместно с Государственной Думой. С учетом острого дефицита ресурсов и высоких кредитных ставок, снижение государственной поддержки имеет риски роста безработицы и социальной нестабильности.
В этой связи, дополнительного обсуждения требует вопрос отказа от индексации на ожидаемый уровень инфляции (12,2%) социальных пособий и выплат, таких как пособие по беременности и родам, пособий на рождение ребенка и по уходу за ребенком, денежных выплат ветеранам и инвалидам.
Следует также отметить, что в 2014- 2015 годах заканчивается период субсидирования кредитов на закупку сырья и техперевооружение по ряду отраслей в рамках Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Комитет неоднократно отмечал необходимость перехода на бессрочный порядок субсидирования. Объем субсидий, выделяемых из федерального бюджета не значителен, однако этот механизм востребован и отработан, кроме того, он является одним из инструментов поддержки национальных производителей, разрешенных ВТО.
Предоставление субсидий на компенсацию части процентной ставки должно стать постоянной формой государственной поддержки отраслей экономики, поэтому в рамках антикризисного плана мероприятий следует снять ограничительные периоды привлечения кредитов по всем выделяемым российским организациям субсидиям.
Комитет также считает необходимым в случае получения в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году дополнительных доходов, направить их инвестиционные цели, импортозамещение, субсидирование в промышленности и бюджетные кредиты регионам.
В целом, представленный в законопроекте подход к оптимизации бюджетных расходов является по сути их инвентаризацией, произведенной по большому счету без должной оценки экономических последствий, анализа востребованности, эффективности и освоения. В законопроекте и в пояснительной записке отсутствуют меры по достижению положительной динамики показателей прогноза социально-экономического развития РФ, в том числе по стимулированию привлечения источников финансирования дефицита, использованию инструментов денежно-кредитной политики.
В этой связи считаем целесообразным представить некоторые предложения по снижению рисков рецессии, ускорению социально-экономического развития и росту инвестиций в экономике, а также анализ предпосылок, приведших страну к нынешним сложным экономическим условиям, подготовленные во взаимодействии с научным и экспертным сообществом.
После восстановления основных экономических и социальных показателей докризисного развития России (2007-2008 гг.) в результате ежегодного роста в среднем по 4% в 2010-2012 гг. в 2013-2014 гг. произошел переход к стагнации. С IV квартала 2014 г. и в самом начале 2015 г. положение ухудшилось, началась рецессия – снижение объемов ВВП, инвестиций, реальных доходов. Переход к стагнации и рецессии сопровождался ускорением инфляции — ростом потребительских цен. В результате возник негативный процесс стагфляции.
Резко ухудшилось финансовое состояние экономики, началось сокращение золотовалютных резервов, выросла задолженность предприятий, организаций и населения по кредитам, упали финансовые результаты предприятий и организаций, замедлился рост доходов и расходов государственного бюджета и кредитных средств. Фондовый рынок сократился, снизилась капитализация крупных предприятий, банков. Налоговая нагрузка на предприятия повысилась (социальные страховые платежи, налог на дивиденды, акцизы, госпошлины).
В 2014 г. произошла почти двукратная девальвация рубля. Сократился приток валюты в Россию из-за снижения цен на нефть и газ, экспорт которых обеспечивает более 2/3 валютной выручки страны. После роста ключевой ставки Банка России с 8,5% до 17% экономическая активность снизилась.
Негативное влияние оказывает возрастающий отток капитала, связанный с крупными корпоративными долгами российских предприятий и организаций западным инвесторам. Ухудшают социально-экономическое положение России, особенно в части сокращения возможностей привлечения дополнительного финансирования и инвестиций в экономику, западные санкции (их влияние оценивается в размере 20-30%). Сокращение инвестиций во многом предопределяет длительную стагнацию и рецессию в России.
В 2015 г. существенно сократится выпуск в обрабатывающих производствах, в экспортно-ориентированных отраслях будет иметь место стагнация (в добыче нефти) или замедление производства (в добыче газа).
Ослабление реального эффективного курса рубля прогнозируется на уровне 21%. Темпы прироста реальной заработной платы снизятся на 9,6%.
При отрицательный прирост российской экономики -2%, темпы роста мировой экономики демонстрируют положительную динамику: в США – 3,5%, в ЕС – 1,1%, Китай – 6,8%.
В 2015 г. прогнозируется снижение доли доходов федерального бюджета в ВВП до 17,1% (с 19,5% в первоначально утвержденном бюджете). Доля расходов в ВВП – 20,8% (на 0,8% выше, чем планировалось). В итоге, в 2015 г. дефицит федерального бюджета ожидается 3,7% ВВП.
Хотя внешние условия и оказали влияние на пересмотр прогноза в сторону уменьшения, основные причины ухудшения социально-экономического развития – внутренние. Эти причины связаны с недостаточно эффективной денежно-кредитной политикой Банка России, бюджетно-налоговой политикой Минфина, с недостаточной активностью государства в инвестиционной сфере и стимулировании экономического роста, в регулировании валютного рынка, в проведении структурных реформ. Таргетирование инфляции и плавающий курс рубля, бездефицитный бюджет, сокращение расходов – инвестиций в реальный сектор привели к результатам, которые оказались обратными желаемым.
В этих условиях остро встают вопросы о внутренних и внешних источниках инвестиций, импортозамещении (прежде всего – в агропромышленном секторе) и наращивания инвестиций в реальный сектор. Без инвестиций практически невозможно преодолеть негативные и долгосрочные последствия падения цены на нефть и курса рубля, роста ключевой ставки, цен и инфляции.
Преодоление этих негативных последствий требует комплексного подхода. Необходимо принять меры, позволяющие перевести экономику России в режим 3-4% экономического роста в самое ближайшее время, уже в 2016 г. Надо обеспечить не просто стабильность, а устойчивое развитие экономики при самой низкой цене на нефть (в районе 40 долл.). Восстановление устойчивого экономического развития реализуемо только в рамках политики внутренне ориентированного экономического роста, стимулирования внутреннего инвестиционного и потребительского спроса. Поэтому ключевые меры для решения этих задач должны быть направлены на поддержание и расширение потребительских расходов населения и инвестиционной активности бизнеса.
Для стимулирования потребительского спроса необходимы:
- сохранение роста социальных расходов бюджета в реальном выражении;
- разумное (допустимое) снижение ставок по депозитам;
- субсидирование процентных ставок по кредитам на покупку автомобилей отечественного производства и других товаров длительного пользования, производимых в России, а также по ипотечным кредитам;
- отказ от повышения налогового бремени на доходы населения. Для поддержания инвестиционного спроса целесообразны:
- поддержка малого и среднего бизнеса, направленная на мобилизацию его собственных средств за счет проектного финансирования, льготного кредитования, субсидирования ставок, снижения налогов, сокращения проверок;
- применение налогового стимулирования инвестиционных проектов, прежде всего – в сфере высоких технологий и инфраструктурных объектов;
- снижение/субсидирование ставок по кредитам в отношении импортозамещающих производств (особенно, в агропромышленной сфере);
- реализация проектов по строительству объектов инфраструктуры;
- снижение уровней монополизации и спекуляции на товарных и фондовых биржах (усиление работы Федеральной антимонопольной службы);
- введение жесткого моратория на рассмотрение любых предложений о повышении налоговой нагрузки во всех сферах экономики (при одновременной перестройке налоговой системы с фискальной на стимулирующую).
Для снятия рисков, связанных с зависимостью многих наукоемких и высокотехнологичных производств от импорта зарубежного оборудования, материалов и комплектующих (поэтому – от колебаний курса рубля), необходимы:
- ревизия инвестиционных программ и выбор приоритетных проектов;
- создание уполномоченной организации для централизованной закупки (лизинга) технологического оборудования зарубежного производства;
- разработка перечня приоритетных зарубежных компонентов, импортозамещение которых в ближайшие годы невозможно, введение моратория на взимание ввозных таможенных пошлин в отношении товаров из этого перечня;
- выделение в рамках проектного финансирования субсидий из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с изменением курса валют;
- разработка прозрачного плана использования резервов (включая действия по субсидированию критического импорта, обслуживанию внешних долгов для производств, ориентированных на внутренний рынок, а также механизмы противодействия скачкообразным колебаниям валютного курса);
- формирование специального механизма переоценки основных производственных фондов (для расчета амортизации для налога на прибыль без увеличения налоговой базы на сумму переоценки) с целью стимулирования Обновления ОСНОВНЫХ фондов высокотехнологичных производств.
Необходимо констатировать, что при ключевой ставке Банка России выше 10% крайне затруднительно ускорить социально-экономическое развитие. Это – запретительная ставка для кредитов реальному сектору и населению. В кризисной ситуации допустимо иметь кредитные ставки ниже инфляции, которые расширяют предложение, стимулируя импортозамещение и внутренний рост. По мере снижения инфляции ставку надо понизить в 2016 г. до 6%, в 2017 г. – до 4%, а также ужесточить условия выдачи кредитов и контроль за их использованием.
При реализации мер по снижению инфляции (и поэтому ключевой ставки) следует учитывать, что более сильное влияние на инфляцию оказывают факторы, на которые Банк России не может оказать воздействие.
Эти факторы связаны с расходами бюджета (до 40% ВВП через консолидированные бюджеты и внебюджетные фонды), отсутствием конкурентной среды во многих отраслях, наличием государственных и олигархических монополий, ростом тарифов естественных монополий (цены на газ, электричество и другие услуги).
Для снижения инфляции и начала экономического роста нужны совместные действия Банка России и Правительства. Необходимо составить единую программу действий, в которой одно из центральных мест должен занять курс на снижение издержек и экономию средств в госсекторе (сейчас этот сектор составляет 60-65% экономики), а также сдерживание цен на услуги инфраструктурных монополий и энергоносители (компенсируя это, при необходимости, предоставлением дополнительного заемного финансирования).
Необходимо формировать многоканальную финансовую систему. В условиях высоких процентных ставок необходимо финансировать инвестиции через механизмы проектного финансирования и институты развития, освобождая их от избыточных бюджетных ограничений. Для поддержания инвестиционного процесса через альтернативные каналы финансирования (с низкой ставкой процента) должно быть направлено не менее 2,5 трлн. руб.
Во избежание нарастания системных проблем в экономике необходима поддержка кредитных организаций «второго эшелона», работающих с предприятиями реального сектора, за счет «инъекции» ликвидности для расшивки ключевых узлов в денежно-кредитной сфере (в целях предотвращения кризисного эффекта «домино дефолтов»). При этом помощь государства должна оказываться в основном региональным средним и малым банкам этого эшелона.
Необходимо также проработать и запустить модифицированный механизм рефинансирования кредитных организаций для упрощения процедур и расширения круга участников программы рефинансирования инвестиционных проектов, прежде всего, за счет заемщиков – субъектов среднего и малого предпринимательства несырьевого сектора. Для этого необходимо упростить процедуру отбора инвестиционных кредитов и займов для их рефинансирования.
Следует создать систему контроля целевого использования выделенных по низкой ставке кредитных ресурсов, использовать технологии спецссудных счетов, в рамках которой банк обладает контролем над ссудным счетом предприятия и может заблокировать необоснованные операции с этими средствами.
Экономический рост в России на 80% связан с инвестициями – в модернизацию, новое строительство, создание новых мощностей. Большая часть этих мощностей должна касаться высокотехнологических и инновационных отраслей. Это – вложения в самолетостроение, в производство атомного оборудования, в развитие информационных технологий (оффшорного программирования и интернет-сервис) и биотехнологий, электроники и фармацевтики.
Крупные инвестиции необходимо сделать в современные отрасли, для развития которых в России существуют лучшие в мире условия, а именно – в современную нефтехимию и производство синтетических материалов и изделий из них. Также высокой эффективностью отличается углубленная переработка древесины с выходом на массовое производство конечной продукции.
Необходимы крупные инвестиции в машиностроение, энерго- и электромашиностроение – как основы технологического обновления энергетики. Это позволит в два раза увеличить долю неэнергетического экспорта в экспортной выручке – с 30 до 60-70% и освободить экономику, бюджетные расходы, от «нефтегазовой иглы». Следует воспользоваться девальвацией рубля для наращивания экспорта товаров обрабатывающей промышленности (как минимум, на рынки постсоветских стран, другие рынки традиционного присутствия).
В 2014 г. объем инвестиций в основной капитал составил около 13,5 трлн. руб. В 2015 г. прогнозируется сокращение инвестиций до около 12,5 трлн. руб. Однако необходимо не сокращение, а увеличение объемов инвестиций в основной капитал. Их ежегодный прирост на 10% потребует около 1,5 трлн. руб. дополнительных средств ежегодно. Главным источником таких средств могут стать активы банковской системы России – это более 70 трлн. руб., из которых всего лишь 1 трлн. руб. (около 1%) составляет инвестиционный кредит. Из всех инвестиций доля отечественных инвестиционных кредитов составляет 8%.
Необходимо постепенно в 3-5 раз увеличить объем инвестиционного кредита, преобразовав «короткие» деньги в «длинные» деньги. Прежде всего — за счет выпуска казначейством долговременных ценных бумаг, которые покрывают дефицит бюджета. Такие бумаги должны в основном покупаться Банком России и государственными организациями, у которых в пассивах появляются «длинные» деньги, под которые и формируются инвестиционные кредиты.
Для ограничения оттока капитала из России могут быть введены временные ограничения на конвертацию средств, вырученных от продажи рублевых активов, их замораживание на спецсчетах (разграничив средства для возврата долгов от средств для вывоза, подлежащих ограничению и контролю).
Источником дополнительных инвестиций может стать часть золотовалютных резервов. На возвратных началах сроком на 5-10 лет можно было бы ежегодно заимствовать на инвестиционное кредитование по 20-30 млрд. долл. Банк России, имея такие «длинные» деньги, мог бы их выдавать под инвестиционные проекты коммерческим банкам на 3-5-10 и 20 лет в зависимости от срока окупаемости объекта. При технологической реконструкции производств – ориентироваться на 5-летний срок окупаемости, новом строительстве – на 10-летний, при создании инфраструктурных объектов – на 20-летний период.
Из всех дополнительных инвестиций по 25% целесообразно было бы направить на техническую реконструкцию, строительство новых предприятий – прежде всего, в высокотехнологических отраслях, а также на создание современной транспортной инфраструктуры, 15% – на дополнительное развитие жилищного строительства, 10% – на развитие «экономики знаний».
Направления стимулирования экономического роста изложены Президентом РФ В.В. Путиным в его выступлении В мае 2014 Г. на Петербургском международном экономическом форуме. Это – доступ предприятий к инвестициям по низкой процентной ставке для технологического обновления; освобождение от налогов при строительстве новых предприятий; создание механизма стимулирования для импортозамещения и неэнергетического экспорта; переход в инвестиционном кредитовании на принципы проектного финансирования.
Особое внимание необходимо уделить стимулированию отраслей и сфер, которые являются локомотивами социально-экономического развития страны и обладают при этом значительным мультипликативным эффектом.
Первый локомотив — это «экономика знаний» (наука, образование, информационные технологии, биотехнологии и здравоохранение). Если в год добавить по 1 трлн. рублей бюджетных средств на финансирование этой сферы (за счет роста дефицита бюджета на 1,5%, покрываемого выпуском долгосрочных ценных бумаг), а также выделить дополнительные инвестиции и привлечь средства за счет государственно-частного партнерства, рост этой сферы может составить более 8% в год. При этом рост ВВП ускорится на 1,5%.
Второй локомотив — жилищное строительство, источником развития которого в основном должны быть средства населения (в России около 25 трлн. руб., за рубежом – 700 млрд. долл.). Для этого нужны жесткие государственные гарантии предоставления жилья по сниженным ценам -путем массового перехода к строительству малоэтажного жилья на свободных участках, введения налоговой льготы при строительстве жилья эконом-класса и повышения налогов при строительстве дорогого жилья по двойной и тройной цене. При увеличении ввода жилья по 10% в год (при задаче удвоения ввода до 2020 года, а затем утроения этого ввода) это ускоряло бы рост ВВП на 0,6-0,8% в год.
Третий локомотив – это легковой автомобильный транспорт. Если эта отрасль будет увеличиваться по 8% в год, то это ускорит развитие страны на 0,3-0,5% в год. Основные средства для развития – так же средства населения.
При переходе к форсированным инвестициям и стимулированию роста с ускоренным развитием отраслей-локомотивов неизбежно придется устранять многие административные барьеры. Следует добиваться равных условий для бизнеса тех госпредприятий и организаций, которые занимаются коммерческой деятельностью, с частным сектором экономики, проводить структурные институциональные реформы, приватизировать неэффективные госкорпорации, продавать непрофильные активы, усилить их регулирование и контроль.
Реализация указанных мер позволит в 2015 г. минимизировать спад ВВП, прогнозируемый в 3%, а в 2016 г. добиться экономического роста около 2%. Ежегодный рост инвестиций, стимулирование экономического роста, опережающее развитие отраслей – локомотивов позволит к 2018 г. достичь 3%, а к 2020 г. 4% роста. Доля инвестиций в ВВП увеличится с прогнозируемых в 2015 г. 17% (19% в 2014 г.) до 23-25% к 2020 г. Если этот курс сохранится, к 2025 г. можно будет ожидать увеличения экономического роста до 5-6% в год. Учитывая, что Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 2014 г. поставил задачу довести норму инвестиций (ее долю в ВВП) до 25% к 2018 г. (прогнозируемое снижение в 2015 г. в 17% необходимо срочно преодолевать).
Однако главной целью новой экономической политики должен стать рост благосостояния народа — достижение достойной жилищной обеспеченности, достойного уровня реальной заработной платы и пенсий, сближение доходов беднейших и средних слоев населения, рост продолжительности жизни, снижение уровня детской смертности и смертности в трудоспособном возрасте.
Основной приоритет социальной политики – это поддержание уровня денежных доходов населения. Дальнейшее усиление инфляции может усугубить снижение в реальном выражении уровня пенсий и зарплат в бюджетном секторе. Это повлечет рост дифференциации и масштабов падения уровня реальных доходов (примерно до 15%). При этом главным вопросом должно стать поддержание уровня доходов менее обеспеченной части населения, что позволит поддержать внутренний спрос (учитывая, что данная категория населения является ключевым потребителем продукции отечественного производства).
Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым учесть изложенные выше рекомендации при доработке законопроекта в рамках второго чтения.
С учетом вышеизложенного, Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» в первом чтении.
Председатель Комитета И.Н.Руденский