Чуров выводит институт наблюдения с большого контингента Польши для наблюдения за выборами царя, спустя сто лет на взаимной основе Россия послала контингент наблюдения за выборами короля. Сейчас в особняке Российского военного представителя располагается БДИПЧ ОБСЕ
Председатель комитета Совета Федерации по международным делам Константин Косачев провел в к.701 парламентские слушания Комитета СФ по международным делам «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценки их итогов: международные тенденции и практика».
С основным докладом согласился выступить Владимир Чуров. Основной объем материалов получен от ЦИК. Складывается практика формат начал выходить за рамки наблюдения, давление со стороны стран которые доминируют экономически или политически. Попытки от них добиться стандартов блокируются.
Председатель Центральной избирательной комиссии РФ Владимир Чуров. Комитет очень своевременно организовал парламентские слушания. Только что прошли выборы в Киргизии с применением биометрических показателей. Прошли выборы в Белоруссии с привлечением наблюдателей. Выборы в Польше как всегда обошлись без наблюдения. Внеочередные выборы в Турции с ограниченным наблюдением БДИПЧ ОБСЕ хотя там требовалось наблюдение. В ночь я вылетаю в Азербайджан без нескольких международных миссий. Отказались. Тривиальной вещью стало то что международные стандарты выборов это некая идеалистическая модель. Формула равных тайных выборов нигде не соблюдаются. Избиратель вправе сообщить как он голосовал или наврать. Нигде в мире не голосуют младенцы. Проживающие ближе к участкам голосования равнее. В США нет равенства проживающих внутри страны и вне. Очередность выборов не соблюдается по внутриполитическим соображениям. Я вывожу институт наблюдения с 17 века когда Польша направила большой контингент за наблюдением за выборами царя. Спустя сто лет уже Россия направила значительный контингент для наблюдения за выборами короля Польши. Так что тут все на взаимной основе. Все миссии международного наблюдения на 90% это политика и на 10% профессиональный обмен опытом. Например, сканирование в Киргизии наш опыт, хотя поставки Южной Кореи методика голосования полностью заимствована у нас. Американский полицейский с дубинкой расист нападает на представителя чернокожего меньшинства. Умный представитель чернокожего меньшинства приглашает миссию наблюдения фактически правозащитников. Вот БДИПЧ с дубинкой, миссия СНГ правозащитник. Приведу примеры вмешательства политики. БДИПЧ после беспорядков на выборах заявил о соответствии стандартам. Я не мог назвать страну, у нас профессионалов не принято критиковать ЦИК других стран. В унисон с БДИПЧ действует Госдеп США заявил о торжестве демократии. США 12 наблюдателей, Бельгия 10 потому разваливается, Польша ноль, Финляндия ноль. Сотни наблюдателей Белоруссия Киргизия Азербайджан. Польша выключена из международного наблюдения. БДИПЧ занимает тот особняк где размещался военные представитель России. Но только БДИПЧ имеет бюджет 16 млн евро. Миссия СНГ в раз в сто меньше. Поэтому мы внимательно следим за БДИПЧ при новом директоре Майкле Георге Линке практика за что был отстранен Кристиан Штрохал самовольного отказа от наблюдения. Записали что СМИ отражают правительственную позицию. Спросил. Оказалось наняли фирму которое проверила пять газет КП РГ Известия Ъ. По тиражам МК опережает. Новая опережает. Почему независимой нет. Вот как профессионализм уступает политическому давлению. БДИПЧ расторгло договор с одной фирмой и заключило с другой получилось одинаково. Процедура подбора кадров непрозрачна. Страны недоразвитые в их понимании не представлены, в подавляющем большинстве страны переразвитые. Понятно от сотен наблюдателей собрать отчеты за шесть часов невозможно. В Белоруссии проводилась пресс-конференция для всех миссий, БДИПЧ в отдельном здании. Деньги можно было бы направить на наблюдение. Выделив немалые деньги на наблюдение в Оше, вообще туда не поехали. Я предлагаю провести независимый дистанционный финансовый аудит БДИПЧ ОБСЕ. Вот Игорь Борисов проводит дистанционный мониторинг выборов в Германии США. Представляете сколько бы стоило послать наблюдателей в США надо по два десятка в каждый штат. Но это и бесполезно. Промежуточные выборы в конгресс близки к европейским. Система выборов президента США никакая скорее музейный экспонат, Борисов сделал книжку лучше не напишешь.
В 2003 году на выборах Думы было 1168 наблюдателей. В 2007 не было. Потом вдвое меньше да и то не знали куда девать рвались в воинские части. В Латвии под запрет на коммунистическую символику подпадают легальные партии Франции и Испании.
ДОЛГОВ Константин Константинович, Посол по особым поручениям Министерства иностранных дел РФ, Уполномоченный МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права
В США прокурор не допустил наблюдателей он знает законы штата но не знает ни о каких обязательств. 146 миссий в большинстве в странах СНГ и Балканских. К востоку от Вены большое число наблюдателей из 47 стран СЕ только 21 страна имеет в своем законодательстве обязательства по иностранному наблюдению. Для надзирательства США в отношении России оснований нет. Серьезные нарушения в Латвии и Эстонии. 12% неграждан Латвии и 6% Эстонии в основном русскоязычные не имеют права участвовать в голосовании и избираться в ЕП. При этом налоги продолжают платить. Граждане ЕС имеют право голосовать независимо от ценза оседлости. Киев требует от Донбасса то что не выполняет сам. Необходимо ставить вопрос о равном направлении наблюдателей БДИПЧ странам-участникам ОБСЕ и прекратить практику мониторинговых десантов. БДИПЧ уходит от сотрудничества, но вопрос более чем созрел.
БАРАНОВ Андрей Витальевич, заместитель руководителя Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств — директор Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств -участников МПА СНГ
«Роль парламентских организаций в осуществлении международного наблюдения» (на основе опыта групп международных наблюдателей от МПА СНГ)
У нас бюджет не такой как БДИПЧ. Провели около ста наблюдений. Мы не должны фиксироваться на БДИПЧ. Недостаточно используется ресурс наблюдения для повышений доверия. Мы видим принципиальные различия у парламентариев СЕ и БДИПЧ. Парламентарии являются заложниками. Делают непонятные пометки в многотонных блокнотах. Качество перевода оставляет желать лучшего и наблюдатели не понимают что они видят. Кто сам прошел горнило выборов тот и может давать оценку выборам, у остальных недостаточное моральное право.
КАМЫШАНОВ Виктор Иванович, Президент Федерации мира и согласия, доцент Кафедры политологии и политического управления Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Во французском сенате существует структура наблюдения за выборами. Такие же в других странах. Опираясь на Фонд Горчакова можно было бы начать эту работу.
БОРИСОВ Игорь Борисович, председатель Совета Общероссийской общественной организации «Российский общественный институт избирательного права» тема выступления: «Современный институт международного наблюдения на выборах: позитивные изменения и консервативные скрепы» (видеопрезентация)
БДИПЧ не подотчетно и неподсудно. У вас есть официальный отчет, дайте нам первичные документы на основании чего сделано? – Вы никто вы ничто. В 1990 году копенгагенский документ. Организация американских государств. Можно говорить о регионализации наблюдения. ООН не проводит наблюдений. Приезжает структура, которую избиратель не понимает что делает, за что ломают копья. Все занимаются отработкой заказа в условиях отсутствия стандартов. У БДИПЧ нет подписанного документа. БДИПЧ не выполняет взятые на себя обязательства открытости информации, согласование миссий, число наблюдателей от двух до шестисот. Если государство прозападное, вообще не дают оценок, где как раз много нарушений. Поэтому уходят к двойным стандартам. Прямая зависимость чем больше наблюдателей посылает тем больше находит нарушений для своего финального отчета. Список вопросов для Белоруссии два человека в кабинке, для Украины голосование группами. Из отчета выводится то что невыгодно. Например переполненность участков 30% на Украине и 0% в Белоруссии. Выборы на Украине оценивают как шаг к демократии, в Белоруссии негативно. Итоги миссий ОБСЕ и СНГ не совпадают, работают иногда одни и те же люди. Вопрос в нормативном регулировании. Попытки унификации стандартов уже проводились. МПА и Всемирная ассоциация центральных избирательных комиссий наши союзники. Запрет на комментарии до окончания голосования.
ВОЛКОВ Василий Петрович, председатель Правления Автономной некоммерческой организации «Институт общественной электоральной дипломатии», председатель Совета Российского фонда свободных выборов, заслуженный юрист РФ «О некоторых вопросах совершенствования деятельности международных наблюдателей»
БЕДРИЦКИЙ Александр Владимирович, директор Таврического информационно-аналитического центра Российского института стратегических исследований (г. Симферополь). Собравшиеся видят ситуацию одинаково. БДИПЧ пользуется зонтиком ОБСЕ но имеет свое штатное расписание и независимое от Вены финансирование из фондов США. В Копенгагенском документе обязанность не вмешиваться в избирательный процесс. Не вправе влиять на итоги выборов. Обязательства не соблюдается. Третий тур на Украине. В международное и внутреннее законодательство надо внести изменения.
ШУЛЬГА Сергей Витальевич, старший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Здесь обвинительный акцент в адрес БДИПЧ но это неправильно. Действительно мы собрались в Минске в гостинице Пекин отдельно от других миссий и там звучали активные требования участия краткосрочных наблюдателей до составления окончательного документа. В Белоруссии нас отделили от подсчета голосов столом. То же самое в Таджикистане. Председатель комиссии спросил что вы тут делаете? Наблюдателям БДИПЧ раздали электронные ручки и информация передавалась сразу. Всем это очень понравилось. Наблюдение успешно, никаких финансовых затруднений не испытали.
Член ОП Максим Григорьев. ЦИК Латвии отказался нас аккредитовывать. Социологическая составляющая на выборах Саакашвили 30%. В США структура под его выборы.
Игорь Богданов. Под технологию заказывают цели и задачи. Нас удовлетворяет электоральный туризм вместо международного наблюдения. Нельзя отрицать научный подход БДИПЧ ОБСЕ. Технологии надо противопоставить свою технологию, а не говорить что наблюдатели БДИПЧ не знают языка и не понимают что происходит. Предложение Большакова о двух эшелонах наблюдения юридическом и социальном. У нас превалирует юридический, БРИПЧ социальный у населения преобладает.
Александр Кобринский. У меня большой опыт наблюдения. В Казахстане я был единственным долгосрочным наблюдателем от России что тоже бред. В Белоруссии много нарушений связано просто от неумения большинства членов ИК общаться с наблюдателями. На вопрос «как у вас происходит голосование» председатель городской ИК говорит «как я скажу так и будет. У нас не голосуют, я говорю и они соглашаются». Кампания заканчивается не когда заканчивается голосование, а с поступления финансового отчета. Зачем пресс-конференция, пошлите отчет Чурову. Дядя Вася не понимает как устроена миссия. Мы общаемся с огромным количеством людей, создать базу данных. В одной очень братской нам стране председатель колхоза стал президент. Кто знает? Избирательные технологии становятся инструментом политического рэкета.
Кобринский в комментарии МП рассказал об огромном объеме нарушений на всех выборах. В Таджикистане его лишили аккредитации за нарушение безопасности на него бросились с ножом и он нож отнял. И Борисова лишали аккредитации в Азербайджане, они это практикуют. Лишить аккредитации на месте не имеют права, аккредитует ЦИК. Белоруссию миссия ОБСЕ разорвала на куски и он как долгосрочный наблюдатель всей картины по стране не видел. Приезжает сначала штаб кортим, потом долгосрочные наблюдатели, потом краткосрочные. Предварительный отчет чистая политика, он готовится до выборов. Сделать отчет за три часа невозможно когда не вернулись наблюдатели. Схемы одинаковые, список вопросов разный и это похоже на манипуляции с оценкой эффективности вузов Подбор наблюдателей и определение их числа все очень непрозрачно. Зачем в Белоруссию приехали наблюдатели из Японии, какое отношение они имеют к ОБСЕ? Для Кобринского эта миссия в Белоруссии была очень хорошей. БДИПЧ собирает всю информацию о людях вплоть до мобильного телефона. Необходимы правила действия на территории страны, ввести в уровень здравого смысла.
Помощник депутата Агеева подверг критике нарезку округов. Косачев не хочет ограничивать, но просит ближе к теме. Товарищу от Агеева ближе к теме сказать нечего.
Константин Долгов. Никто не отрицает большой потенциал БДИПЧ. Никто не против предварительных докладов. Но они пишутся до выборов под заказ. Проблема в деполитизации и устранение политических дисбалансов
Козин РИСИ. Скажите, удовлетворены ли вы уровнем подготовки наблюдателей государственных структур и НКО?
Бедрицкий. Могу сказать только как наблюдатель 20 миссий ОБСЕ. Российский сегмент самый профессиональный. В основном пенсионеры или студенты и этим все сказано.
КОСАЧЕВ. Я удовлетворен. Прозвучало от наблюдения бывает не только вред но и польза. Соотношение имени Чурова будет обратным и политическая составляющая сведена к нулю. Один в поле не воин. Нужна системная работа. Мы будем готовить предложения МПА СНГ и Межпарламентскому союзу. Поддержано предложение Чурова о независимом финансовом аудите БДИПЧ.
Александр Кобринский согласен с тем, что любые демократические регулярные выборы даже без внешнего давления приводят к власти меньшинства над большинством. Однако другого механизма нет и монархия всем хороша, кроме того что нет защиты от идиота, приходится отстреливать. При этом Кобринский согласен с тем что Павел Первый был далеко не идиот, но вопроса так и не понял – имманентная проблема электоральной усталости от регулярных выборов всегда и везде будет компенсироваться искажением итогов. Вопрос, в чьих интересах – другого меньшинства или все же национальных интересах без подмены. Давление на выборы в США и зоне их влияние профанирует выборы до третьего тура. В России все что можно делается относительно чисто. Но если проводить выборы по западным стандартам, то будет как на Украине. Выборы обеспечили приход к власти диктатора, а для вывода во власть способного к управлению человека нужна генетическая инженерия, потенциал которое есть в России.
В чем Кобринский прав, так это в политической ангажированности всех сторон. После провала миссии России на Украине посол должен быть отозван. Однако посол имеет общий бизнес с президентом.
Рекомендации парламентских слушаний «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценки их итогов: международные тенденции и практика»
30 октября 2015 года
город Москва
Заслушав и обсудив доклад на тему «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценке их итогов: международные тенденции и практика», который представил председатель Центральной избирательной комиссии РФ В.Е.Чуров, участники парламентских слушаний признают большой вклад Центральной избирательной комиссии РФ в развитие национального избирательного процесса, создание устойчивых демократических институтов, повышение качества и совершенствование избирательного законодательства, защиту гражданских избирательных прав, а также активную работу по развитию международного сотрудничества в этой сфере, реализации интересов и позиции России на международной арене.
Участники парламентских слушаний отмечают, что международное наблюдение как общепринятый институт стал востребованным элементом выборных процедур большинства государств мира и выражает собой проявление интереса международного сообщества к обеспечению демократических выборов как компонента развития демократии, включая уважение прав человека и верховенство права. В наиболее обобщенном виде сложившиеся нормы и принципы международного наблюдения отражены в ряде документов, принятых в рамках Организации Объединенных Наций, и в частности, в Декларации принципов международного наблюдения за выборами и Своде правил поведения международных наблюдателей по наблюдению за выборами (27 октября 200S года).
Ряд документов по организации и проведению международного наблюдения за выборами принят в рамках Содружества Независимых
Государств. Среди них Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (принята главами государств СНГ 7 октября 2002 года), Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О принципам международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государствах» (2S ноября 2008 года), новая редакция Рекомендаций для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (16 мая 2011 года).
Вместе с тем обращает на себя внимание ситуация, при которой в международной практике международное наблюдение за выборами стало выходить за свои пределы и, создавая акцент на гражданские и политические права, стало претендовать на статус международного наблюдения за соблюдением прав человека в принципе. При этом не обеспечивается в должной мере поддержание высших стандартов беспристрастности по отношению к национальным участникам политической борьбы. При проведении международного наблюдения встречаются факты двойственных или многоплановых соображений, вступающих в противоречие с беспристрастностью и главное – с обязательностью признания того, что не кто иной, как население страны, в конечном итоге решает вопрос о легитимности процесса выборов и доверии к его результатам.
Институты международного наблюдения за выборами и оценки их итогов сегодня становятся самостоятельными инструментами политического давления на отдельные страны со стороны ряда международных организаций, а фактически – со стороны отдельных доминирующих в них государств. Именно поэтому в реальной практике проводится линия на разделение государств на являющиеся «эталонными» – и в силу этого якобы не нуждающиеся в международном наблюдении и объективной оценке – и на все прочие, требующие «опеки», в отношении которых процедурные и технические претензии выдвигаются, как правило, в зависимости от политического итога выборов.
Доклады и оценки наблюдателей, экспертов, международных организаций и их представителей оказывают существенное влияние на имидж соответствующего государства и его властей, на национальное и международное общественное мнение, и могут даже служить искусственным катализатором внутриполитических процессов — общественных протестов и митингов против результатов выборов, требований их отмены, проведения расследовании и т.п. В частности, практика так называемых предварительных заявлений Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ), публично озвучиваемых на следующий день после выборов и содержащих явно политические оценки (соблюдение или несоблюдение государством обязательств ОБСЕ), воздействуют не только на общественное мнение, предваряя и заслоняя собой альтернативные оценки, но и на работу избирательных комиссий, которая к этому моменту еще не завершена. При этом по статистике предварительные заключения выносились БДИПЧ из 146 проведенных с 2001 по 2014 г. миссий по наблюдению в 73 случаях (50%), из которых подавляющее большинство пришлось на страны СНГ и балканские государства.
Сложилась некорректная и недемократическая ситуация, когда сфера международного наблюдения за выборами и их оценок оказывается под фактическим контролем группы государств, доминирующих в политическом, экономическом, административно-организационном и кадровом отношении в соответствующих международных организациях. Именно в их компетенции находится и процесс выработки и применения универсальных стандартов проведения выборов, в реальной практике не являющихся универсальными. Любые попытки и инициативы со стороны не контролируемых Западом (таких, как МПС СНГ) государств и структур добиться подлинной универсализации критериев и стандартов выборных процедур и международного наблюдения за ними жестко блокируются уже на организационном уровне: монопольная «однополярная» модель в выборной сфере сознательно поддерживается в качестве иллюстрации строгой сегрегации государств по признакам их демократической развитости.
По итогам состоявшейся дискуссии участники парламентских слушаний считают важным и необходимым:
1. Одобрить деятельность Центральной избирательной комиссии РФ по развитию национального избирательного процесса, созданию устойчивых демократических институтов, повышению качества и совершенствованию избирательного законодательства, защиту гражданских избирательных прав, а также отметить активную работу по развитию международного сотрудничества в этой сфере, реализации интересов и позиции России на международной арене.
2. Рекомендовать Комитету Совету Федерации по международным делам, делегациям Совета Федерации в делегациях Федерального Собрания РФ в межпарламентских организациях, направляющих своих наблюдателей на национальные выборы, вести дело к тому, чтобы актуализировать тематику универсальных стандартов оценки выборов со стороны международных наблюдателей от парламентов членов соответствующих межпарламентских организаций.
3. Рекомендовать Комитету Совету Федерации по международным делам, делегации Совета Федерации в делегации Федерального Собрания РФ в Межпарламентском союзе инициировать разработку и принятие резолюции «Об универсальных стандартах оценки выборов со стороны международных наблюдателей от парламентов – членов Межпарламентского союза» в этой глобальной, политически не ангажированной и авторитетной международной структуры.
4. Рекомендовать Комитету Совета Федерации по международным делам обобщить итоги парламентских слушаний, а также предложения, содержащиеся в докладах и вступлениях участников парламентских слушаний.
Универсальные выборные стандарты и деятельность института международных наблюдателей
Аналитический материал
Международные документы в сфере наблюдения за выборами
Институт иностранного (международного) наблюдения за выборами изначально был создан для помощи территориям, стремящимся добиться самоопределения. Впервые в истории иностранные наблюдатели на выборах появились в 1857 году. Тогда дипломаты Франции, Великобритании, России, Пруссии, Австро-Венгрии и Османской империи следили за прохождением плебисцита в Молдавии и Валахии, в результате которого в 1859 году образовалось новое государство – Румыния.
Институт международных наблюдателей стал функционировать на постоянной основе после окончания Второй мировой войны и образования ООН. Международное сообщество признало одним из основных прав человека право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного права при тайном голосовании, и выработало ряд стандартов в этой области, Эти стандарты развиваются по мере сближения государственных воззрений относительно важности '? демократических прав, к!, их реализации на практике.
Одним из краеугольных камней современного института международных наблюдателей за ходом выборов является Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 году. Пункт 3 статьи 21 Декларации гласит: «Воля народа должна быть основой власти
правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». ООН декларирует, что «наблюдение за выборами – это наиболее транспарентный и методичный способ продвигать и укреплять р демократию и обеспечивать соблюдение прав человека».
Следует отметить также Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года с Протоколом 1, содержащим статью 3, посвященную институту свободных выборов. Последующие документы Совета Европы также развивали некоторые положения данного Протокола, например, – Декларация равных возможностей для мужчин и женщин (1988 г.), Конвенция об участии иностранцев в местной публичной жизни (1992 г.).
Существенным шагом в развитии международно-правовых норм в области избирательного права и права на управление страной стал итоговый Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.). Согласно ему все государства-участники ОБСЕ призываются приглашать для наблюдения за общенациональными выборами «в объеме, допускаемом законом», международных наблюдателей, в том числе от Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Данное обязательство зафиксировано во многих последующих документах ОБСЕ, включая решение Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Брюсселе 2006 г.
Принципиально новым, отличающим Документ от других международных актов по правам человека, является то, что он дает параметры общества, характеристику государства, в рамках которых возможна реализация закрепленных в этом документе прав и свобод, тогда как ранее определение таких рамок считалось исключительно внутренним делом государства В Копенгагенской Декларации также указано, что любые выборы должны соответствовать 7 основным критериям: они должны быть «универсальными, равными, честными, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными».
После распада блока социалистических государств Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, позднее ОБСЕ) приступило к реализации долгосрочной Программы выборов в странах «молодой демократии». В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года и решениями Парижской хартии для новой Европы СБСЕ от 21 ноября 1990 года в апреле 1991 года было учреждено Бюро по свободным выборам, позднее – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Основной задачей созданной организации стало формирование традиций проведения свободных и демократических выборов в посткоммунистических государствах.
После Будапештской встречи на высшем уровне, состоявшейся 5-6 декабря 1994 года, на БДИПЧ была возложена роль организатора мониторинга за избирательным процессом и координатора миссий наблюдения, осуществляющих свою деятельность в области человеческого измерения под эгидой ОБСЕ. В 1997 году в Варшаве было принято Руководство | по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Каждое государство-участник, подписавшее документ, приняло на себя обязательства обеспечить присутствие как национальных наблюдателей, так и наблюдателей из любой страны-участницы на период проведения избирательной кампании.
Деятельность международных наблюдателей регламентируется также следующими международными актами: Африканская хартия о
демократии, выборах и управлении; Хартия Организации Американских государств; Положение о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Г осударств; Положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах-участниках Содружества Независимых Государств; Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств; Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств и др.
В 2002 году Венецианской комиссией был принят документ под названием «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» (принят на 52-й сессии Венецианской комиссии), в котором была сделана попытка кодификации международно-правовых норм в области избирательного права.
Практика проведения мониторинговых процедур на выборах
Наиболее известными международными наблюдателями являются такие организации, как Департамент электорального мониторинга ООН, Межпарламентская ассамблея СНГ, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, ОБСЕ, Африканский Союз, Международная организация по наблюдению за выборами CIS-ЕМО.
Выборы с участием иностранных и международных наблюдателей проходят в странах Восточной и Юго-Восточной Европы (Албании, Болгарии, Боснии и Герцеговине, Венгрии, Македонии, Румынии, Сербии, Словакии, Хорватии, Чехии, Черногории и др.). Регулярное внешнее наблюдение за выборными
кампаниями проводится и в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Мониторинговые процедуры получили распространение также в странах Латинской Америки. В 1983 году Организацией Американских государств был учрежден Центр по содействию и помощи выборам, осуществляющий наблюдение за выборами в странах Латинской Америки. Наблюдение за выборами проводится в Аргентине, Венесуэле, Гаити, Гайане, Колумбии, Никарагуа, Сальвадоре. В странах Азии внешнее наблюдение за выборами проводится в Афганистане, Ираке, Индонезии, Камбодже, Лаосе, Монголии, Палестинской автономии. В 2007 году Таиланд впервые пригласил международных наблюдателей для мониторинга парламентских выборов.
В странах СНГ своих наблюдателей на парламентские выборы и выборы глав государств начиная с 1994 года направляет Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА). 7 октября 2002 года на саммите в Кишиневе главами 7 государств Содружества была подписана Конвенция о стандартах свободных демократических выборов в странах СНГ. Таким образом, впервые в мировой практике идея кодификации международных избирательных стандартов была закреплена в формате международно-правового акта, носящего обязательный характер для его участников на пространстве ряда стран СНГ. Конвенция послужила правовой базой для создания дополнительных инструментов обеспечения стандартов демократических выборов, соблюдения избирательных прав и свобод граждан. Это касается, например, мер общественного контроля за проведением выборов в государствах Содружества.
Межпарламентской Ассамблеей СНГ были утверждены также Рекомендации для международных наблюдателей Содружества
Независимых Государств по наблюдению за выборами референдумами. Это не только методическое руководство по практическому наблюдению и выработке адекватных оценок на основании унифицированных критериев, но и пособие для обучения национальных и международных наблюдателей, а также организаторов выборов государств – участников СНГ.
Ряд государств отрицательно относится к внешнему наблюдению за выборами в связи с отсутствием четких критериев, позволяющих разграничить мониторинг за выборами и вмешательство во внутренние дела государства. Такой позиции придерживаются, к примеру, КНР, Индия, Куба. Однако отрицание необходимости мониторинговых процедур на выборах исходит в основном от т.н. «старых демократий».
Проблемы функционирования института наблюдения за выборами
Международные наблюдатели в страны «старых демократий» до 2002 года не посылались, так как считалось очевидным, что выборы в западных странах являются «свободными и честными». Но и после 2002 года миссии наблюдателей Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ) в западных странах носят скорее символический характер. Так, на сегодняшний день из 56 государств – участников ОБСЕ институт международного наблюдения законодательно признан только 20 странами.
Подобный подход связан с тем, что, во-первых, правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: «страны устойчивой демократии», «страны новой демократии» и «страны, переходящие к демократии». Во-вторых, ряд государств отказываются от внешнего мониторинга выборов, поскольку приглашение
иностранных и международных наблюдателей предполагает добровольное признание государством своей конституционно-правовой и демократической незрелости, ориентацию на одобрение результатов народного волеизъявления со стороны иностранных государств и ожидание легитимации избранной государственной власти извне. Альтернативой внешнему наблюдению за выборами признается развитая система национального общественного контроля за выборами, или так называемые экспертные встречи.
Сторонниками подобного подхода являются Австрия, Германия, Великобритания, Италия, Испания, Польша, США, Швейцария и Япония. В указанных государствах отсутствует законодательство, регулирующее мониторинговые процедуры на выборах, определяющее порядок аккредитации иностранных и международных наблюдателей, их права и обязанности. Поэтому присутствие иностранных и международных наблюдателей на избирательных участках не допускается. Приглашенные на выборы лица рассматриваются в качестве гостей избирательных органов.
БДИПЧ ОБСЕ не осуществляло наблюдение за президентскими выборами в Португалии (2011 г.), парламентскими выборами в Ирландии (2011 г.), досрочными парламентскими выборами в Андорре (2011 г.), всеобщими выборами в Швеции (2010 г.), президентскими выборами в Финляндии (2012 г.). В указанных странах отсутствуют законодательные нормы о национальных и международных наблюдателях. Также соответствующих норм нет в Греции. Законодательство Испании, Швейцарии, Исландии, Швейцарии и Лихтенштейна не предоставляют полный доступ международным и национальным наблюдателям к избирательному процессу.
Так, несмотря на то, что США являются членом ОБСЕ, международные наблюдатели не допускаются к мониторингу процесса голосования практически во все штатах, вплоть до применения к наблюдателям уголовной ответственности. При этом в странах бывшего СССР количество международных наблюдателей превышает сотни человек.
Таким образом, отсутствие единой методологии мониторинга выборов и оценки их результатов приводит к тому, что в последние годы институт международного наблюдения утрачивает свой позитивный потенциал, что влечет за собой возникновение многочисленных проблем наблюдения за выборами. Одной из таких проблем является сохранение наблюдаемым государством своей политической независимости в условиях агрессивного внешнего вмешательства в избирательный процесс.
продолжение см. на сайте leo-mosk.narod.ru
Председатель комитета Совета Федерации по международным делам Константин Косачев провел в к.701 парламентские слушания Комитета СФ по международным делам «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценки их итогов: международные тенденции и практика».
С основным докладом согласился выступить Владимир Чуров. Основной объем материалов получен от ЦИК. Складывается практика формат начал выходить за рамки наблюдения, давление со стороны стран которые доминируют экономически или политически. Попытки от них добиться стандартов блокируются.
Председатель Центральной избирательной комиссии РФ Владимир Чуров. Комитет очень своевременно организовал парламентские слушания. Только что прошли выборы в Киргизии с применением биометрических показателей. Прошли выборы в Белоруссии с привлечением наблюдателей. Выборы в Польше как всегда обошлись без наблюдения. Внеочередные выборы в Турции с ограниченным наблюдением БДИПЧ ОБСЕ хотя там требовалось наблюдение. В ночь я вылетаю в Азербайджан без нескольких международных миссий. Отказались. Тривиальной вещью стало то что международные стандарты выборов это некая идеалистическая модель. Формула равных тайных выборов нигде не соблюдаются. Избиратель вправе сообщить как он голосовал или наврать. Нигде в мире не голосуют младенцы. Проживающие ближе к участкам голосования равнее. В США нет равенства проживающих внутри страны и вне. Очередность выборов не соблюдается по внутриполитическим соображениям. Я вывожу институт наблюдения с 17 века когда Польша направила большой контингент за наблюдением за выборами царя. Спустя сто лет уже Россия направила значительный контингент для наблюдения за выборами короля Польши. Так что тут все на взаимной основе. Все миссии международного наблюдения на 90% это политика и на 10% профессиональный обмен опытом. Например, сканирование в Киргизии наш опыт, хотя поставки Южной Кореи методика голосования полностью заимствована у нас. Американский полицейский с дубинкой расист нападает на представителя чернокожего меньшинства. Умный представитель чернокожего меньшинства приглашает миссию наблюдения фактически правозащитников. Вот БДИПЧ с дубинкой, миссия СНГ правозащитник. Приведу примеры вмешательства политики. БДИПЧ после беспорядков на выборах заявил о соответствии стандартам. Я не мог назвать страну, у нас профессионалов не принято критиковать ЦИК других стран. В унисон с БДИПЧ действует Госдеп США заявил о торжестве демократии. США 12 наблюдателей, Бельгия 10 потому разваливается, Польша ноль, Финляндия ноль. Сотни наблюдателей Белоруссия Киргизия Азербайджан. Польша выключена из международного наблюдения. БДИПЧ занимает тот особняк где размещался военные представитель России. Но только БДИПЧ имеет бюджет 16 млн евро. Миссия СНГ в раз в сто меньше. Поэтому мы внимательно следим за БДИПЧ при новом директоре Майкле Георге Линке практика за что был отстранен Кристиан Штрохал самовольного отказа от наблюдения. Записали что СМИ отражают правительственную позицию. Спросил. Оказалось наняли фирму которое проверила пять газет КП РГ Известия Ъ. По тиражам МК опережает. Новая опережает. Почему независимой нет. Вот как профессионализм уступает политическому давлению. БДИПЧ расторгло договор с одной фирмой и заключило с другой получилось одинаково. Процедура подбора кадров непрозрачна. Страны недоразвитые в их понимании не представлены, в подавляющем большинстве страны переразвитые. Понятно от сотен наблюдателей собрать отчеты за шесть часов невозможно. В Белоруссии проводилась пресс-конференция для всех миссий, БДИПЧ в отдельном здании. Деньги можно было бы направить на наблюдение. Выделив немалые деньги на наблюдение в Оше, вообще туда не поехали. Я предлагаю провести независимый дистанционный финансовый аудит БДИПЧ ОБСЕ. Вот Игорь Борисов проводит дистанционный мониторинг выборов в Германии США. Представляете сколько бы стоило послать наблюдателей в США надо по два десятка в каждый штат. Но это и бесполезно. Промежуточные выборы в конгресс близки к европейским. Система выборов президента США никакая скорее музейный экспонат, Борисов сделал книжку лучше не напишешь.
В 2003 году на выборах Думы было 1168 наблюдателей. В 2007 не было. Потом вдвое меньше да и то не знали куда девать рвались в воинские части. В Латвии под запрет на коммунистическую символику подпадают легальные партии Франции и Испании.
ДОЛГОВ Константин Константинович, Посол по особым поручениям Министерства иностранных дел РФ, Уполномоченный МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права
В США прокурор не допустил наблюдателей он знает законы штата но не знает ни о каких обязательств. 146 миссий в большинстве в странах СНГ и Балканских. К востоку от Вены большое число наблюдателей из 47 стран СЕ только 21 страна имеет в своем законодательстве обязательства по иностранному наблюдению. Для надзирательства США в отношении России оснований нет. Серьезные нарушения в Латвии и Эстонии. 12% неграждан Латвии и 6% Эстонии в основном русскоязычные не имеют права участвовать в голосовании и избираться в ЕП. При этом налоги продолжают платить. Граждане ЕС имеют право голосовать независимо от ценза оседлости. Киев требует от Донбасса то что не выполняет сам. Необходимо ставить вопрос о равном направлении наблюдателей БДИПЧ странам-участникам ОБСЕ и прекратить практику мониторинговых десантов. БДИПЧ уходит от сотрудничества, но вопрос более чем созрел.
БАРАНОВ Андрей Витальевич, заместитель руководителя Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств — директор Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств -участников МПА СНГ
«Роль парламентских организаций в осуществлении международного наблюдения» (на основе опыта групп международных наблюдателей от МПА СНГ)
У нас бюджет не такой как БДИПЧ. Провели около ста наблюдений. Мы не должны фиксироваться на БДИПЧ. Недостаточно используется ресурс наблюдения для повышений доверия. Мы видим принципиальные различия у парламентариев СЕ и БДИПЧ. Парламентарии являются заложниками. Делают непонятные пометки в многотонных блокнотах. Качество перевода оставляет желать лучшего и наблюдатели не понимают что они видят. Кто сам прошел горнило выборов тот и может давать оценку выборам, у остальных недостаточное моральное право.
КАМЫШАНОВ Виктор Иванович, Президент Федерации мира и согласия, доцент Кафедры политологии и политического управления Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Во французском сенате существует структура наблюдения за выборами. Такие же в других странах. Опираясь на Фонд Горчакова можно было бы начать эту работу.
БОРИСОВ Игорь Борисович, председатель Совета Общероссийской общественной организации «Российский общественный институт избирательного права» тема выступления: «Современный институт международного наблюдения на выборах: позитивные изменения и консервативные скрепы» (видеопрезентация)
БДИПЧ не подотчетно и неподсудно. У вас есть официальный отчет, дайте нам первичные документы на основании чего сделано? – Вы никто вы ничто. В 1990 году копенгагенский документ. Организация американских государств. Можно говорить о регионализации наблюдения. ООН не проводит наблюдений. Приезжает структура, которую избиратель не понимает что делает, за что ломают копья. Все занимаются отработкой заказа в условиях отсутствия стандартов. У БДИПЧ нет подписанного документа. БДИПЧ не выполняет взятые на себя обязательства открытости информации, согласование миссий, число наблюдателей от двух до шестисот. Если государство прозападное, вообще не дают оценок, где как раз много нарушений. Поэтому уходят к двойным стандартам. Прямая зависимость чем больше наблюдателей посылает тем больше находит нарушений для своего финального отчета. Список вопросов для Белоруссии два человека в кабинке, для Украины голосование группами. Из отчета выводится то что невыгодно. Например переполненность участков 30% на Украине и 0% в Белоруссии. Выборы на Украине оценивают как шаг к демократии, в Белоруссии негативно. Итоги миссий ОБСЕ и СНГ не совпадают, работают иногда одни и те же люди. Вопрос в нормативном регулировании. Попытки унификации стандартов уже проводились. МПА и Всемирная ассоциация центральных избирательных комиссий наши союзники. Запрет на комментарии до окончания голосования.
ВОЛКОВ Василий Петрович, председатель Правления Автономной некоммерческой организации «Институт общественной электоральной дипломатии», председатель Совета Российского фонда свободных выборов, заслуженный юрист РФ «О некоторых вопросах совершенствования деятельности международных наблюдателей»
БЕДРИЦКИЙ Александр Владимирович, директор Таврического информационно-аналитического центра Российского института стратегических исследований (г. Симферополь). Собравшиеся видят ситуацию одинаково. БДИПЧ пользуется зонтиком ОБСЕ но имеет свое штатное расписание и независимое от Вены финансирование из фондов США. В Копенгагенском документе обязанность не вмешиваться в избирательный процесс. Не вправе влиять на итоги выборов. Обязательства не соблюдается. Третий тур на Украине. В международное и внутреннее законодательство надо внести изменения.
ШУЛЬГА Сергей Витальевич, старший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Здесь обвинительный акцент в адрес БДИПЧ но это неправильно. Действительно мы собрались в Минске в гостинице Пекин отдельно от других миссий и там звучали активные требования участия краткосрочных наблюдателей до составления окончательного документа. В Белоруссии нас отделили от подсчета голосов столом. То же самое в Таджикистане. Председатель комиссии спросил что вы тут делаете? Наблюдателям БДИПЧ раздали электронные ручки и информация передавалась сразу. Всем это очень понравилось. Наблюдение успешно, никаких финансовых затруднений не испытали.
Член ОП Максим Григорьев. ЦИК Латвии отказался нас аккредитовывать. Социологическая составляющая на выборах Саакашвили 30%. В США структура под его выборы.
Игорь Богданов. Под технологию заказывают цели и задачи. Нас удовлетворяет электоральный туризм вместо международного наблюдения. Нельзя отрицать научный подход БДИПЧ ОБСЕ. Технологии надо противопоставить свою технологию, а не говорить что наблюдатели БДИПЧ не знают языка и не понимают что происходит. Предложение Большакова о двух эшелонах наблюдения юридическом и социальном. У нас превалирует юридический, БРИПЧ социальный у населения преобладает.
Александр Кобринский. У меня большой опыт наблюдения. В Казахстане я был единственным долгосрочным наблюдателем от России что тоже бред. В Белоруссии много нарушений связано просто от неумения большинства членов ИК общаться с наблюдателями. На вопрос «как у вас происходит голосование» председатель городской ИК говорит «как я скажу так и будет. У нас не голосуют, я говорю и они соглашаются». Кампания заканчивается не когда заканчивается голосование, а с поступления финансового отчета. Зачем пресс-конференция, пошлите отчет Чурову. Дядя Вася не понимает как устроена миссия. Мы общаемся с огромным количеством людей, создать базу данных. В одной очень братской нам стране председатель колхоза стал президент. Кто знает? Избирательные технологии становятся инструментом политического рэкета.
Кобринский в комментарии МП рассказал об огромном объеме нарушений на всех выборах. В Таджикистане его лишили аккредитации за нарушение безопасности на него бросились с ножом и он нож отнял. И Борисова лишали аккредитации в Азербайджане, они это практикуют. Лишить аккредитации на месте не имеют права, аккредитует ЦИК. Белоруссию миссия ОБСЕ разорвала на куски и он как долгосрочный наблюдатель всей картины по стране не видел. Приезжает сначала штаб кортим, потом долгосрочные наблюдатели, потом краткосрочные. Предварительный отчет чистая политика, он готовится до выборов. Сделать отчет за три часа невозможно когда не вернулись наблюдатели. Схемы одинаковые, список вопросов разный и это похоже на манипуляции с оценкой эффективности вузов Подбор наблюдателей и определение их числа все очень непрозрачно. Зачем в Белоруссию приехали наблюдатели из Японии, какое отношение они имеют к ОБСЕ? Для Кобринского эта миссия в Белоруссии была очень хорошей. БДИПЧ собирает всю информацию о людях вплоть до мобильного телефона. Необходимы правила действия на территории страны, ввести в уровень здравого смысла.
Помощник депутата Агеева подверг критике нарезку округов. Косачев не хочет ограничивать, но просит ближе к теме. Товарищу от Агеева ближе к теме сказать нечего.
Константин Долгов. Никто не отрицает большой потенциал БДИПЧ. Никто не против предварительных докладов. Но они пишутся до выборов под заказ. Проблема в деполитизации и устранение политических дисбалансов
Козин РИСИ. Скажите, удовлетворены ли вы уровнем подготовки наблюдателей государственных структур и НКО?
Бедрицкий. Могу сказать только как наблюдатель 20 миссий ОБСЕ. Российский сегмент самый профессиональный. В основном пенсионеры или студенты и этим все сказано.
КОСАЧЕВ. Я удовлетворен. Прозвучало от наблюдения бывает не только вред но и польза. Соотношение имени Чурова будет обратным и политическая составляющая сведена к нулю. Один в поле не воин. Нужна системная работа. Мы будем готовить предложения МПА СНГ и Межпарламентскому союзу. Поддержано предложение Чурова о независимом финансовом аудите БДИПЧ.
Александр Кобринский согласен с тем, что любые демократические регулярные выборы даже без внешнего давления приводят к власти меньшинства над большинством. Однако другого механизма нет и монархия всем хороша, кроме того что нет защиты от идиота, приходится отстреливать. При этом Кобринский согласен с тем что Павел Первый был далеко не идиот, но вопроса так и не понял – имманентная проблема электоральной усталости от регулярных выборов всегда и везде будет компенсироваться искажением итогов. Вопрос, в чьих интересах – другого меньшинства или все же национальных интересах без подмены. Давление на выборы в США и зоне их влияние профанирует выборы до третьего тура. В России все что можно делается относительно чисто. Но если проводить выборы по западным стандартам, то будет как на Украине. Выборы обеспечили приход к власти диктатора, а для вывода во власть способного к управлению человека нужна генетическая инженерия, потенциал которое есть в России.
В чем Кобринский прав, так это в политической ангажированности всех сторон. После провала миссии России на Украине посол должен быть отозван. Однако посол имеет общий бизнес с президентом.
Рекомендации парламентских слушаний «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценки их итогов: международные тенденции и практика»
30 октября 2015 года
город Москва
Заслушав и обсудив доклад на тему «Универсальные стандарты при организации выборов и последующей оценке их итогов: международные тенденции и практика», который представил председатель Центральной избирательной комиссии РФ В.Е.Чуров, участники парламентских слушаний признают большой вклад Центральной избирательной комиссии РФ в развитие национального избирательного процесса, создание устойчивых демократических институтов, повышение качества и совершенствование избирательного законодательства, защиту гражданских избирательных прав, а также активную работу по развитию международного сотрудничества в этой сфере, реализации интересов и позиции России на международной арене.
Участники парламентских слушаний отмечают, что международное наблюдение как общепринятый институт стал востребованным элементом выборных процедур большинства государств мира и выражает собой проявление интереса международного сообщества к обеспечению демократических выборов как компонента развития демократии, включая уважение прав человека и верховенство права. В наиболее обобщенном виде сложившиеся нормы и принципы международного наблюдения отражены в ряде документов, принятых в рамках Организации Объединенных Наций, и в частности, в Декларации принципов международного наблюдения за выборами и Своде правил поведения международных наблюдателей по наблюдению за выборами (27 октября 200S года).
Ряд документов по организации и проведению международного наблюдения за выборами принят в рамках Содружества Независимых
Государств. Среди них Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (принята главами государств СНГ 7 октября 2002 года), Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О принципам международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах-участниках Содружества Независимых Государствах» (2S ноября 2008 года), новая редакция Рекомендаций для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (16 мая 2011 года).
Вместе с тем обращает на себя внимание ситуация, при которой в международной практике международное наблюдение за выборами стало выходить за свои пределы и, создавая акцент на гражданские и политические права, стало претендовать на статус международного наблюдения за соблюдением прав человека в принципе. При этом не обеспечивается в должной мере поддержание высших стандартов беспристрастности по отношению к национальным участникам политической борьбы. При проведении международного наблюдения встречаются факты двойственных или многоплановых соображений, вступающих в противоречие с беспристрастностью и главное – с обязательностью признания того, что не кто иной, как население страны, в конечном итоге решает вопрос о легитимности процесса выборов и доверии к его результатам.
Институты международного наблюдения за выборами и оценки их итогов сегодня становятся самостоятельными инструментами политического давления на отдельные страны со стороны ряда международных организаций, а фактически – со стороны отдельных доминирующих в них государств. Именно поэтому в реальной практике проводится линия на разделение государств на являющиеся «эталонными» – и в силу этого якобы не нуждающиеся в международном наблюдении и объективной оценке – и на все прочие, требующие «опеки», в отношении которых процедурные и технические претензии выдвигаются, как правило, в зависимости от политического итога выборов.
Доклады и оценки наблюдателей, экспертов, международных организаций и их представителей оказывают существенное влияние на имидж соответствующего государства и его властей, на национальное и международное общественное мнение, и могут даже служить искусственным катализатором внутриполитических процессов — общественных протестов и митингов против результатов выборов, требований их отмены, проведения расследовании и т.п. В частности, практика так называемых предварительных заявлений Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ), публично озвучиваемых на следующий день после выборов и содержащих явно политические оценки (соблюдение или несоблюдение государством обязательств ОБСЕ), воздействуют не только на общественное мнение, предваряя и заслоняя собой альтернативные оценки, но и на работу избирательных комиссий, которая к этому моменту еще не завершена. При этом по статистике предварительные заключения выносились БДИПЧ из 146 проведенных с 2001 по 2014 г. миссий по наблюдению в 73 случаях (50%), из которых подавляющее большинство пришлось на страны СНГ и балканские государства.
Сложилась некорректная и недемократическая ситуация, когда сфера международного наблюдения за выборами и их оценок оказывается под фактическим контролем группы государств, доминирующих в политическом, экономическом, административно-организационном и кадровом отношении в соответствующих международных организациях. Именно в их компетенции находится и процесс выработки и применения универсальных стандартов проведения выборов, в реальной практике не являющихся универсальными. Любые попытки и инициативы со стороны не контролируемых Западом (таких, как МПС СНГ) государств и структур добиться подлинной универсализации критериев и стандартов выборных процедур и международного наблюдения за ними жестко блокируются уже на организационном уровне: монопольная «однополярная» модель в выборной сфере сознательно поддерживается в качестве иллюстрации строгой сегрегации государств по признакам их демократической развитости.
По итогам состоявшейся дискуссии участники парламентских слушаний считают важным и необходимым:
1. Одобрить деятельность Центральной избирательной комиссии РФ по развитию национального избирательного процесса, созданию устойчивых демократических институтов, повышению качества и совершенствованию избирательного законодательства, защиту гражданских избирательных прав, а также отметить активную работу по развитию международного сотрудничества в этой сфере, реализации интересов и позиции России на международной арене.
2. Рекомендовать Комитету Совету Федерации по международным делам, делегациям Совета Федерации в делегациях Федерального Собрания РФ в межпарламентских организациях, направляющих своих наблюдателей на национальные выборы, вести дело к тому, чтобы актуализировать тематику универсальных стандартов оценки выборов со стороны международных наблюдателей от парламентов членов соответствующих межпарламентских организаций.
3. Рекомендовать Комитету Совету Федерации по международным делам, делегации Совета Федерации в делегации Федерального Собрания РФ в Межпарламентском союзе инициировать разработку и принятие резолюции «Об универсальных стандартах оценки выборов со стороны международных наблюдателей от парламентов – членов Межпарламентского союза» в этой глобальной, политически не ангажированной и авторитетной международной структуры.
4. Рекомендовать Комитету Совета Федерации по международным делам обобщить итоги парламентских слушаний, а также предложения, содержащиеся в докладах и вступлениях участников парламентских слушаний.
Универсальные выборные стандарты и деятельность института международных наблюдателей
Аналитический материал
Международные документы в сфере наблюдения за выборами
Институт иностранного (международного) наблюдения за выборами изначально был создан для помощи территориям, стремящимся добиться самоопределения. Впервые в истории иностранные наблюдатели на выборах появились в 1857 году. Тогда дипломаты Франции, Великобритании, России, Пруссии, Австро-Венгрии и Османской империи следили за прохождением плебисцита в Молдавии и Валахии, в результате которого в 1859 году образовалось новое государство – Румыния.
Институт международных наблюдателей стал функционировать на постоянной основе после окончания Второй мировой войны и образования ООН. Международное сообщество признало одним из основных прав человека право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых подлинных выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного права при тайном голосовании, и выработало ряд стандартов в этой области, Эти стандарты развиваются по мере сближения государственных воззрений относительно важности '? демократических прав, к!, их реализации на практике.
Одним из краеугольных камней современного института международных наблюдателей за ходом выборов является Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 году. Пункт 3 статьи 21 Декларации гласит: «Воля народа должна быть основой власти
правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». ООН декларирует, что «наблюдение за выборами – это наиболее транспарентный и методичный способ продвигать и укреплять р демократию и обеспечивать соблюдение прав человека».
Следует отметить также Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года с Протоколом 1, содержащим статью 3, посвященную институту свободных выборов. Последующие документы Совета Европы также развивали некоторые положения данного Протокола, например, – Декларация равных возможностей для мужчин и женщин (1988 г.), Конвенция об участии иностранцев в местной публичной жизни (1992 г.).
Существенным шагом в развитии международно-правовых норм в области избирательного права и права на управление страной стал итоговый Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.). Согласно ему все государства-участники ОБСЕ призываются приглашать для наблюдения за общенациональными выборами «в объеме, допускаемом законом», международных наблюдателей, в том числе от Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Данное обязательство зафиксировано во многих последующих документах ОБСЕ, включая решение Совета министров иностранных дел ОБСЕ в Брюсселе 2006 г.
Принципиально новым, отличающим Документ от других международных актов по правам человека, является то, что он дает параметры общества, характеристику государства, в рамках которых возможна реализация закрепленных в этом документе прав и свобод, тогда как ранее определение таких рамок считалось исключительно внутренним делом государства В Копенгагенской Декларации также указано, что любые выборы должны соответствовать 7 основным критериям: они должны быть «универсальными, равными, честными, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными».
После распада блока социалистических государств Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, позднее ОБСЕ) приступило к реализации долгосрочной Программы выборов в странах «молодой демократии». В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года и решениями Парижской хартии для новой Европы СБСЕ от 21 ноября 1990 года в апреле 1991 года было учреждено Бюро по свободным выборам, позднее – Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Основной задачей созданной организации стало формирование традиций проведения свободных и демократических выборов в посткоммунистических государствах.
После Будапештской встречи на высшем уровне, состоявшейся 5-6 декабря 1994 года, на БДИПЧ была возложена роль организатора мониторинга за избирательным процессом и координатора миссий наблюдения, осуществляющих свою деятельность в области человеческого измерения под эгидой ОБСЕ. В 1997 году в Варшаве было принято Руководство | по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Каждое государство-участник, подписавшее документ, приняло на себя обязательства обеспечить присутствие как национальных наблюдателей, так и наблюдателей из любой страны-участницы на период проведения избирательной кампании.
Деятельность международных наблюдателей регламентируется также следующими международными актами: Африканская хартия о
демократии, выборах и управлении; Хартия Организации Американских государств; Положение о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Г осударств; Положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах-участниках Содружества Независимых Государств; Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств; Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств и др.
В 2002 году Венецианской комиссией был принят документ под названием «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» (принят на 52-й сессии Венецианской комиссии), в котором была сделана попытка кодификации международно-правовых норм в области избирательного права.
Практика проведения мониторинговых процедур на выборах
Наиболее известными международными наблюдателями являются такие организации, как Департамент электорального мониторинга ООН, Межпарламентская ассамблея СНГ, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, ОБСЕ, Африканский Союз, Международная организация по наблюдению за выборами CIS-ЕМО.
Выборы с участием иностранных и международных наблюдателей проходят в странах Восточной и Юго-Восточной Европы (Албании, Болгарии, Боснии и Герцеговине, Венгрии, Македонии, Румынии, Сербии, Словакии, Хорватии, Чехии, Черногории и др.). Регулярное внешнее наблюдение за выборными
кампаниями проводится и в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Мониторинговые процедуры получили распространение также в странах Латинской Америки. В 1983 году Организацией Американских государств был учрежден Центр по содействию и помощи выборам, осуществляющий наблюдение за выборами в странах Латинской Америки. Наблюдение за выборами проводится в Аргентине, Венесуэле, Гаити, Гайане, Колумбии, Никарагуа, Сальвадоре. В странах Азии внешнее наблюдение за выборами проводится в Афганистане, Ираке, Индонезии, Камбодже, Лаосе, Монголии, Палестинской автономии. В 2007 году Таиланд впервые пригласил международных наблюдателей для мониторинга парламентских выборов.
В странах СНГ своих наблюдателей на парламентские выборы и выборы глав государств начиная с 1994 года направляет Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА). 7 октября 2002 года на саммите в Кишиневе главами 7 государств Содружества была подписана Конвенция о стандартах свободных демократических выборов в странах СНГ. Таким образом, впервые в мировой практике идея кодификации международных избирательных стандартов была закреплена в формате международно-правового акта, носящего обязательный характер для его участников на пространстве ряда стран СНГ. Конвенция послужила правовой базой для создания дополнительных инструментов обеспечения стандартов демократических выборов, соблюдения избирательных прав и свобод граждан. Это касается, например, мер общественного контроля за проведением выборов в государствах Содружества.
Межпарламентской Ассамблеей СНГ были утверждены также Рекомендации для международных наблюдателей Содружества
Независимых Государств по наблюдению за выборами референдумами. Это не только методическое руководство по практическому наблюдению и выработке адекватных оценок на основании унифицированных критериев, но и пособие для обучения национальных и международных наблюдателей, а также организаторов выборов государств – участников СНГ.
Ряд государств отрицательно относится к внешнему наблюдению за выборами в связи с отсутствием четких критериев, позволяющих разграничить мониторинг за выборами и вмешательство во внутренние дела государства. Такой позиции придерживаются, к примеру, КНР, Индия, Куба. Однако отрицание необходимости мониторинговых процедур на выборах исходит в основном от т.н. «старых демократий».
Проблемы функционирования института наблюдения за выборами
Международные наблюдатели в страны «старых демократий» до 2002 года не посылались, так как считалось очевидным, что выборы в западных странах являются «свободными и честными». Но и после 2002 года миссии наблюдателей Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ) в западных странах носят скорее символический характер. Так, на сегодняшний день из 56 государств – участников ОБСЕ институт международного наблюдения законодательно признан только 20 странами.
Подобный подход связан с тем, что, во-первых, правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: «страны устойчивой демократии», «страны новой демократии» и «страны, переходящие к демократии». Во-вторых, ряд государств отказываются от внешнего мониторинга выборов, поскольку приглашение
иностранных и международных наблюдателей предполагает добровольное признание государством своей конституционно-правовой и демократической незрелости, ориентацию на одобрение результатов народного волеизъявления со стороны иностранных государств и ожидание легитимации избранной государственной власти извне. Альтернативой внешнему наблюдению за выборами признается развитая система национального общественного контроля за выборами, или так называемые экспертные встречи.
Сторонниками подобного подхода являются Австрия, Германия, Великобритания, Италия, Испания, Польша, США, Швейцария и Япония. В указанных государствах отсутствует законодательство, регулирующее мониторинговые процедуры на выборах, определяющее порядок аккредитации иностранных и международных наблюдателей, их права и обязанности. Поэтому присутствие иностранных и международных наблюдателей на избирательных участках не допускается. Приглашенные на выборы лица рассматриваются в качестве гостей избирательных органов.
БДИПЧ ОБСЕ не осуществляло наблюдение за президентскими выборами в Португалии (2011 г.), парламентскими выборами в Ирландии (2011 г.), досрочными парламентскими выборами в Андорре (2011 г.), всеобщими выборами в Швеции (2010 г.), президентскими выборами в Финляндии (2012 г.). В указанных странах отсутствуют законодательные нормы о национальных и международных наблюдателях. Также соответствующих норм нет в Греции. Законодательство Испании, Швейцарии, Исландии, Швейцарии и Лихтенштейна не предоставляют полный доступ международным и национальным наблюдателям к избирательному процессу.
Так, несмотря на то, что США являются членом ОБСЕ, международные наблюдатели не допускаются к мониторингу процесса голосования практически во все штатах, вплоть до применения к наблюдателям уголовной ответственности. При этом в странах бывшего СССР количество международных наблюдателей превышает сотни человек.
Таким образом, отсутствие единой методологии мониторинга выборов и оценки их результатов приводит к тому, что в последние годы институт международного наблюдения утрачивает свой позитивный потенциал, что влечет за собой возникновение многочисленных проблем наблюдения за выборами. Одной из таких проблем является сохранение наблюдаемым государством своей политической независимости в условиях агрессивного внешнего вмешательства в избирательный процесс.
продолжение см. на сайте leo-mosk.narod.ru