Комитет Елены Мизулиной разработал Проект РЕКОМЕНДАЦИИ парламентских слушаний на тему: 'Правовые основы и тенденции развития системы детского отдыха и оздоровления детей»
г. Москва 26 февраля 2015 г.
1. Заслушав выступления депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, руководителей учреждений отдыха и оздоровления детей, представителей общественных организаций, участники парламентских слушаний отмечают актуальность и общественную значимость проблематики, связанной с обеспечением гарантий доступности и повышения качества детского отдыха и оздоровления, особенно в летний период.
2. Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей на протяжении ряда лет осуществляет мониторинг, обобщает статистические данные и практику работы по организации детского отдыха и оздоровления, проводимой в субъектах РФ, организует и принимает активное участие в мероприятиях как в Государственной Думе (парламентские слушания, «круглые столы», расширенные заседания Комитета), так и в субъектах РФ (семинары, конференции, всероссийские встречи организаторов отдыха и оздоровления детей).
3. Комитетом в 2008-2014 годах проводились различные мероприятия, направленные на выявление и обсуждение наиболее острых проблем, стоящих перед государством и обществом в данной сфере, выработку предложений по устранению таких проблем, консолидацию усилий государственных органов и общественных организаций. В 2014 году очередным мероприятием подобного рода стал «круглый стол», проведенный в апреле 2014 года в г. Перми с участием Законодательного собрания Пермского края. Настоящие парламентские слушания являются очередным шагом Комитета на пути к совершенствованию российской системы детского отдыха.
4. Комитет внимательно следит за инновационным опытом регионов страны в обеспечении оздоровительных кампаний, в становлении региональных систем отдыха детей и их оздоровления. Практика реализации существующего на сегодняшний день разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в данной сфере позволяет выявить как положительные моменты, так и определенное несовершенство существующей системы (полномочия по организации отдыха детей и их оздоровления отнесены к ведению региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие чего в стране, фактически, отсутствует централизация данной отрасли).
5. Государственные и общественные институты едины в своем понимании высокой значимости для будущего России данной сферы отношений, а множественность существующих в отдельных областях и районах страны подходов к совершенствованию системы отдыха и оздоровления, вариативность различных форм и типов детских лагерей свидетельствуют об актуальности и глубокой заинтересованности общественности в решении существующих проблем.
6. Во многих субъектах РФ имеется уникальный опыт создания условий для детского отдыха и оздоровления, используются наработки, имеющиеся в других регионах, международный опыт. В
некоторых регионах (Пермский край, Республика Татарстан, Ульяновская область, Санкт-Петербург) реализуется Модельная программа развития системы отдыха и оздоровления детей в субъектах РФ, задачами которой является модернизация и развитие объектов отдыха и оздоровления детей, увеличение охвата детей соответствующими программами, увеличение числа организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности, реализующих программы отдыха и оздоровления. При этом, например, Пермский край является одним из первых субъектов РФ, широко внедряющим инструменты государственно-частного партнерства. Значительное число лагерей Пермского края находится в частной собственности. К положительному региональному опыту необходимо отнести сложившуюся практику сотрудничества государственных органов и организаторов детского отдыха, совещаний в формате ежемесячных встреч, а также создание единого «Ресурсного центра» по развитию системы лагерей отдыха и оздоровления. По данным Агентства стратегических инициатив, на территории Пермского края проведены мероприятия по переводу 3 выявленных неэффективных объектов детского отдыха в региональную собственность и передаче частным инвесторам на условиях концессии. Подобная «реанимация» позволит этим детским лагерям уже в 2015 году принять порядка 1200 детей.
7. По данным Агентства стратегических инициатив в 2013-2014 годах во всех пилотных регионах наблюдалась положительная динамика развития инфраструктуры детского отдыха и оздоровления. Наиболее высокие темпы роста характерны для Санкт-Петербурга (114%), более чем на 8% увеличилось количество детских оздоровительных лагерей (ДОЛ) в Ульяновской области и Пермском крае (несмотря на снижение числа ДОЛ на 7 единиц в 2014 году). Незначительный прирост (4%) наблюдался в Республике Татарстан, где, напротив, в 2014 году (год начала действия
Модельной программы) наблюдался максимальный рост числа дол на фоне резкого снижения числа ДОЛ в 2012 году за счет сокращения
лагерей дневного пребывания.
На территории Пермского края и г. Санкт-Петербург введена система сертификатов на услугу детского отдыха и оздоровления. Мнение представителей органов исполнительной власти пилотных субъектов, а также проведенный Агентством стратегических инициатив анализ свидетельствуют о том, что внедрение сертификатов, позволяющих компенсировать часть стоимости путёвки, являются лучшим и наиболее эффективным инструментом социального блока Модельной программы.
8. По данным Минтруда России, на проведение мероприятий по отдыху и оздоровлению детей израсходовано около 67,61 млрд. рублей, что на 3,12 млрд. рублей больше по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (в 2013 году — около 64,49 млрд. рублей). Израсходованные средства бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов составляют около 40,58 млрд. рублей (в 2013 году – 40,94 более млрд. рублей).
Из федерального бюджета израсходовано около 5,9 млрд. рублей, что на 988,15 млн. рублей больше по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (около 4,9 млрд. рублей).
За счет предприятий, профсоюзных организаций, спонсоров и родителей израсходовано около 21,13 млрд. рублей (в 2013 году – более 18,64 млрд. рублей).
В 2014 году отдых детей был организован также в детских оздоровительных организациях, расположенных на территории Крымского федерального округа.
По информации Министерства образования, науки и молодежи Республики Крым, на территории Республики Крым в 2014 году работала 681 организация отдыха детей и их оздоровления (в том числе 74 детских загородных лагеря отдыха и оздоровления, 1 детский лагерь санаторного типа, 232 детских лагеря с дневным пребыванием детей, 15 детских санаториев. 2 молодежных лагеря, 358 дневных тематических площадок).
По информации правительства Севастополя, на территории г. Севастополя работало 89 организаций отдыха детей и их оздоровления (в том числе 9 детских загородных лагерей отдыха и оздоровления, 1 детский лагерь санаторного типа, 76 детских лагерей с дневным пребыванием детей, 1 детский лагерь палаточного типа, 2 детских санатория).
Участники парламентских слушаний полагают, что всестороннего внимания заслуживает опыт Международного детского центра «Артек» в части создания и внедрения лагерных образовательных программ, а также предоставления мест в лагере детям по государственному заданию в рамках всероссийских или региональных конкурсов бесплатно (победителям олимпиад, спартакиад и пр.). Представляется целесообразным использовать опыт «Артека» и других федеральных государственных бюджетных учреждений – детских центров и принимать разработанные ими образовательные программы для использования на территории других лагерей.
Согласно данным Министерства здравоохранения РФ в результате проведенных оздоровительных мероприятий доля детей с выраженным оздоровительным эффектом составила в среднем более 90% от общего числа детей, получивших оздоровление, и колебалась от 89% в Республике Ингушетия и Томской области до 99% в Новосибирской области.
Что касается подготовки к летней оздоровительной кампании 2015 года, то в соответствии с поручением Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева от 6 октября 2014 г. NДМ-П12-7552 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ при формировании бюджетов на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов поручено предусмотреть средства на обеспечение отдыха и оздоровления детей, в том числе на организацию отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
9. Комитет отмечает, что ряд проблем в сфере организации отдыха и оздоровления детей в настоящее время разрешен: Так:
1) реализован запрет на перепрофилирование детских оздоровительных организаций (Перечень поручений Президента РФ В.В. Путина от 20 августа 2012 года NПр-2215 (лагерь «Зеркальный»), перечень поручений Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева по итогам совещания 26 мая 2014 года (МДЦ «Артек» «Об организации детского отдыха»);
2) утвержден Комплекс мер, направленный на совершенствование организационного, методического и финансового обеспечения отдыха и оздоровления детей и подростков;
3) приняты различные федеральные законы и постановления Правительства РФ в данной сфере, в частности, Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N328-ФЗ была уточнена типология детских организаций отдыха и оздоровления, установлены определенные требования к отдыху и оздоровлению детей;
4) разработаны федеральными органами исполнительной власти и направлены в органы исполнительной власти субъектов РФ для руководства в работе:
4.1. Типовое положение о детском оздоровительном лагере (Письмо Минздравсоцразвития России от 15.04.2011 г. N18-2/10/1-2188),
4.2. ) Единые требования к составлению и ведению реестров организаций отдыха и оздоровления детей (Письмо Минздравсоцразвития России от 18.08.2011 г. N18-2/10/1-5182 «О единых требованиях к составлению и ведению реестров и типовой форме паспорта организаций отдыха и оздоровления детей и подростков»),
4.3. Типовая форма паспорта организаций отдыха и оздоровления детей (Письмо Минздравсоцразвития России от 18.08.2011 г. N18-2/10/15182 «О единых требованиях к составлению и ведению реестров и типовой форме паспорта организаций отдыха и оздоровления детей и подростков»),
4.4. Рекомендации субъектам РФ по организации оздоровительной кампании детей (Письмо Минобрнауки России от 14 апреля 2011 г. NМД-463/06 «Методические рекомендации по совершенствованию воспитательной и образовательной работы в детских оздоровительных лагерях, по организации досуга детей», письмо Минобрнауки России от 26.10.2012 г. N09-260 «Методические рекомендации по организации отдыха и оздоровления детей (создание авторских программ работы педагогических кадров).
10. Участники парламентских слушаний с удовлетворением отмечают, что вопросы отдыха и оздоровления детей включены в проект Плана мероприятий на 2015-2018 годы по реализации 1 этапа Концепции государственной семейной политики на период до 2025 года, пункт N30 которого предусматривает разработку проекта федерального закона «Об отдыхе и оздоровлении детей в РФ», направленного на совершенствование законодательства в сфере отдыха и оздоровления детей, закрепление на Федеральном уровне конкретных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, определение координирующего федерального органа исполнительной власти, установление единого подхода к предоставлению услуг по организации отдыха и оздоровления детей, определение льготных категорий детей.
Комитет поддерживает и приветствует подобную инициативу и выражает надежду, что в соответствующем рамочном законопроекте найдут отражение положения, как обеспечивающие гарантии для каждого ребенка на отдых и оздоровление, так и направленные на создание прозрачной и адресной системы отдыха и оздоровления детей, а также устраняющие определенные бюрократические и иные барьеры в отношении учреждений отдыха детей и их оздоровления.
1. Вместе с тем, до настоящего времени в стране фактически отсутствует единая государственная политика, направленная на определение концептуальных принципов и государственных намерений относительно целей и задач организации системы детского отдыха и оздоровления, не определена четкая программа действий по созданию такой системы. Комитет неоднократно обращал внимание на то, что существующее разграничение полномочий, создает трудности в обеспечении детского отдыха, определения тех сущностных элементов структуры системы детского отдыха, без которых ее создание вряд ли можно признать возможным. В настоящее время не существует системного подхода к определению основ единой государственной политики в отношении организации отдыха и оздоровления детей.
2. Это создает определенные причинно-следственные связи, в результате которых можно отметить бессистемность существующей нормативной правовой базы по вопросам детского отдыха и оздоровления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проведенный Агентством стратегических инициатив анализ результатов экспертных опросов органов исполнительной власти пилотных субъектов РФ свидетельствует, что максимальное негативное воздействие на развитие системы отдыха и оздоровления детей оказывает отсутствие нормативной базы обеспечения деятельности организаций отдыха на федеральном уровне.
3. Отсутствует координация на федеральном уровне и на уровне отношений между центром и регионами в отдельных аспектах деятельности по осуществлению отдыха и оздоровления детей, так и всей деятельности в целом. Например, Минздрав России отмечает, что при осуществлении мониторинга отдыха и оздоровления детей имели место трудности, связанные с определением в качестве
координатора в субъектах РФ различных органов исполнительной власти (системы социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, спорта и др.) и недостаточностью взаимодействия заинтересованных ведомств. Участники слушаний констатируют фактическое наличие межведомственной разобщенности, которая может являться следствием отсутствия в стране единого координирующего органа в сфере организации детского отдыха.
4. Продолжает уменьшаться как общее количество учреждений отдыха и оздоровления детей, так и количество летних загородных оздоровительных лагерей. При этом, если ранее можно было отмечать прирост числа лагерей с дневным пребыванием (наименее эффективных с точки зрения оздоровления детей), с 35 тыс. 170 в 2003 г. до 38 тыс. 715 в 2013 г. (+3, 6 тыс.), то в 2014 году эта цифра стала уменьшаться и составила 37 тыс. 995 лагерей.
За последние 11 лет по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) численность загородных оздоровительных лагерей сократилась почти на 1000 единиц, с 3,190 тыс. (2003 год) до 2 тыс. 211 (2014 год).
Соответственно произошло и сокращение численности отдохнувших в них детей (-600-700 тысяч).
Аналогичным образом снизилось и общее число детских оздоровительных учреждений. В 2007 году, по данным Росстата, в РФ было открыто 52 тыс. 200 детских лагерей, в 2013 году их количество составило уже 46 тыс. 868 единиц, а в 2014 году – 46 тыс. 228.
Министерство труда и социальной защиты РФ в 2014 году отмечает рост количества лагерей труда и отдыха более чем на 3 тысячи единиц (134 тыс. 281 в 2014 году против 130 тыс. 953 в 2013 году), при этом сообщает также об увеличении количества
палаточных лагерей (182 тыс. 894 лагеря в 2014 году, против 157тыс. 551 лагеря в 2013 году).
5. Уменьшение количества различных типов учреждений детского отдыха и оздоровления влечет за собой и уменьшение общего количества отдохнувших в них детей. Так, по данным Росстата в 2014 году в учреждениях отдыха и оздоровления всех типов и форм собственности отдохнуло 4 млн. 829 тыс. 356 детей, тогда как в 2013 – 4 млн. 864 тыс. 848.
6. Значительное число сохранившихся и функционирующих загородных лагерей требуют капитального ремонта, многие из них не приспособлены для круглогодичного функционирования, не развивается их материально-техническая база. Фактически, лагеря продолжают эксплуатировать ресурс лагерей, существовавших в советский период. Наиболее существенные факторы развития текущего состояния организаций отдыха и оздоровления детей, главным образом, обусловлены унаследованным объёмом и структурой фондов. Строительство новых детских оздоровительных учреждений в субъектах РФ практически не ведется. В этой связи участники парламентских слушаний полагают целесообразным разработать Федеральную целевую программу, предусматривающую софинансирование реконструкции и строительства детских оздоровительных лагерей.
7. Отмечается несовершенство системы государственно-частного партнерства и управления в сфере детского отдыха, слабая мотивация бизнеса на сотрудничество в данной отрасли. Перед государством стоит задача по привлечению частных инвестиций в сектор детского отдыха и оздоровления. Это предполагает наличие режима благоприятствия со стороны государственных органов. Кроме того, отсутствует
система государственно-частного контроля над качеством предоставляемых услуг.
8. Недостаточное внимание уделяется развитию детского туризма.
Данное направление представляется чрезвычайно перспективным, не требующим существенного финансового вливания, капитального строительства, поддержания материально-технической базы. При этом данное направление детского отдыха не всегда получает достаточной поддержки государства, сдерживается излишне жесткими правовыми регламентациями.
9. Труднодоступность отдаленных лагерей для семей с низким достатком. Транспортные компании нередко повышают цены на билеты в пиковые периоды, в частности, летние маршруты на популярных направлениях стоят ощутимо дороже, чем, например, поздней осенью. Это вызывает сложности у граждан, которые должны оплатить своим детям дорогу до места проведения отдыха и обратно.
10. Высокие тарифы на электроэнергию для организаций отдыха детей и их оздоровления, включая детские оздоровительные и санаторные лагеря. Решение о включении указанных типов организаций в льготную тарифную группу могло бы быть принято на уровне Правительства РФ, однако это требует бюджетных расходов на компенсацию выпадающих доходов у поставщиков электроэнергии. По данным Минтруда России, в Белгородской области для организаций, имеющих на балансе детские оздоровительные лагеря, установлен льготный тариф на электроэнергию.
11. Актуальными остаются вопросы кадрового обеспечения организаций летнего отдыха и оздоровления детей, подготовки вожатского корпуса.
Возможный выход из сложившейся ситуации – это более массовое привлечение студентов педагогических и профильных ВУЗов, прошедших специальную подготовку, к работе с детьми в каникулярный период. Необходимо введение обязательной педагогической практики указанных категорий студентов для работы в загородных оздоровительных лагерях.
Недостаточная профессиональная подготовка специалистов для работы в организациях отдыха и оздоровления (воспитателей, вожатых, других сотрудников) зачастую приводит к трагическим последствиям. В субъектах РФ следует ввести институт сертификации руководителей, вожатых и иных специалистов, работающих с детьми.
Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев на совещании об организации детского отдыха 20 мая 2013 года предлагал рассмотреть вопрос о возрождении системы прохождения студенческой педагогической практики в летних лагерях.
Кроме того, до настоящего времени вожатый не получает педагогический стаж за свою общественно-полезную деятельность, поскольку профессия вожатого не является педагогической.
12. Отсутствие в стране Единого всероссийского Реестра загородных организаций отдыха детей и их оздоровления (загородных оздоровительных лагерей).
13. Важнейшим вопросом остается недостаточное софинансирование данной отрасли из средств федерального бюджета. На фоне сокращающегося количества детских лагерей с 2015 года прекращено софинансирование из средств федерального бюджета мероприятий по отдыху детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Ранее государством на эти цели из федерального бюджета выделялось 4, 37 млрд. руб. (в 2013 году – 4, 6 млрд. руб.). Счетная палата РФ сообщает, что вследствие этого в целом по стране охват отдыхом и оздоровлением детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, снизится как минимум на 240 тысяч человек (письмо от 16.02.2015 N01-431/11-04).
В целях консолидации усилий всех ветвей государственной власти, неправительственных организаций в сфере организации отдыха и детей, выработке эффективных мер по развитию и сохранению организаций детского отдыха и оздоровления, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству РФ рассмотреть вопросы: 1.1. Включить в пункт 30 Плана мероприятий на 2015-2018 годы по реализации 1 этапа Концепции государственной семейной политики на период до 2025 года в части разработки проекта федерального закона об организации отдыха и оздоровления детей в РФ закрепление и раскрытие понятия «услуга предоставления детского отдыха и оздоровления» в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий населения, а также законодательное определение статуса детского оздоровительного учреждения и предоставление услуги отдыха и оздоровления посредством системы государственных сертификатов;
1.2. О возможности возвращения к институту софинансирования мероприятий по организации отдыха детей и их оздоровления, находящихся в трудной жизненной ситуации, хотя бы с 2017 года и в дальнейшем;
1.3. О разработке Федеральной целевой программы, предусматривающей софинансирование реконструкции имеющихся и строительства новых детских оздоровительных лагерей;
1.4. О создании при Правительстве РФ Координационного Совета по организации детского отдыха и оздоровления в России, в который бы вошли представители федеральных
органов законодательной и исполнительной власти, правоохранительных органов, общественных организаций, деятельность которого была бы направлена на координацию органов государственной власти и общественных организаций на федеральном и региональном уровнях по организационному, кадровому и методическому обеспечению отдыха и оздоровления детей;
1.5. О предоставлении налоговых льгот семьям за приобретение путёвок на отдых и оздоровление детей в возрасте 16-17 лет;
1.6. Об установлении льготы на приобретение железнодорожных билетов для детей школьного возраста из многодетных семей в период летней оздоровительной кампании;
1.7. О создании Единого информационного портала с содержанием, касающимся системы отдыха и оздоровления детей;
1.8. О создании и ведении Единого всероссийского Реестра загородных оздоровительных лагерей;
1.9. О снижении цен (тарифов), по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию, для детских загородных лагерей, поскольку эта мера позволила бы более эффективно осуществлять свои уставные функции, направляя высвободившиеся финансы на решение задач, непосредственно связанных с улучшением качества отдыха и оздоровления детей;
1.10. Об упорядочении статистической отчетности детских загородных лагерей;
1.11. О создании безбарьерной (доступной) среды в местах отдыха и оздоровления для детей-инвалидов на основе софинансирования из федерального бюджета необходимых мероприятий по реконструкции существующих лагерей;
1.12. Об уточнении нормативного правового регулирования в части требований к детским оздоровительным организациям в области антитеррористической и противокриминалистической защищенности (видеонаблюдение, охрана, наличие наружного периметра и
т.д.);
1.13. О признании профессии вожатого педагогической деятельностью (соответственно, о зачете стажа вожатого в стаж педагогической деятельности);
1.14. О создании открытой общественно-государственной системы контроля качества деятельности организаций отдыха детей и их оздоровления;
1.15. О создании системы общественно-государственного поощрения субъектов РФ, обеспечивающих высокий уровень реализации детьми прав на отдых и оздоровление (путем системы грантов, конкурсов, распространения бесплатных путевок в лучшие отечественные загородные оздоровительные лагеря: «Артек», «Орленок», «Океан»).
2. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления:
2.1. При организации отдыха и оздоровления детей в субъектах РФ более полно использовать опыт пилотных регионов, участвующих в Модельной программе развития системы отдыха и оздоровления детей;
2.2. Постепенно изменять приоритеты в сторону планового перехода от сезонного оздоровления к круглогодичному циклу отдыха и оздоровления детей; принимать меры по сохранению и развитию системы загородных оздоровительных лагерей, уделив особое внимание оздоровительным лагерям круглогодичного действия, как наиболее эффективным звеньям системы отдыха и оздоровления;
2.3. Способствовать процессу передачи неэффективных или неиспользуемых в течение длительного периода времени детских лагерей хозяйствующим субъектам в хозяйственное ведение или оперативное управление, без изменения целевого назначения указанных лагерей;
2.5. Активизировать работу по созданию региональных информационных порталов;
2.6. Осуществлять организацию и придание гласности рейтинга детских оздоровительных учреждений по результатам их работы за предыдущий период летней оздоровительной кампании;
2.7. Шире внедрять для балансодержателей детских оздоровительных организаций установление льгот по земельному налогу и арендным платежам за земельные участки, либо освобождение от таковых;
2.8. Рассмотреть вопрос о создании на территории региона головного круглогодичного лагеря;
2.9. Развивать инфраструктуру семейного отдыха, семейного образовательного туризма в каникулярное время.
3. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей
3.1. Рассмотреть проект данных рекомендаций на одном из ближайших заседании Комитета;
3.1. Направить настоящие рекомендации после их доработки в Правительство РФ и в органы государственной власти субъектов РФ;
3.2. Опубликовать материалы настоящих парламентских слушаний на странице Комитета в сети «Интернет».
Председатель Комитета по вопросам семьи, женщин и детей Елена Мизулина
г. Москва 26 февраля 2015 г.
1. Заслушав выступления депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, руководителей учреждений отдыха и оздоровления детей, представителей общественных организаций, участники парламентских слушаний отмечают актуальность и общественную значимость проблематики, связанной с обеспечением гарантий доступности и повышения качества детского отдыха и оздоровления, особенно в летний период.
2. Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей на протяжении ряда лет осуществляет мониторинг, обобщает статистические данные и практику работы по организации детского отдыха и оздоровления, проводимой в субъектах РФ, организует и принимает активное участие в мероприятиях как в Государственной Думе (парламентские слушания, «круглые столы», расширенные заседания Комитета), так и в субъектах РФ (семинары, конференции, всероссийские встречи организаторов отдыха и оздоровления детей).
3. Комитетом в 2008-2014 годах проводились различные мероприятия, направленные на выявление и обсуждение наиболее острых проблем, стоящих перед государством и обществом в данной сфере, выработку предложений по устранению таких проблем, консолидацию усилий государственных органов и общественных организаций. В 2014 году очередным мероприятием подобного рода стал «круглый стол», проведенный в апреле 2014 года в г. Перми с участием Законодательного собрания Пермского края. Настоящие парламентские слушания являются очередным шагом Комитета на пути к совершенствованию российской системы детского отдыха.
4. Комитет внимательно следит за инновационным опытом регионов страны в обеспечении оздоровительных кампаний, в становлении региональных систем отдыха детей и их оздоровления. Практика реализации существующего на сегодняшний день разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в данной сфере позволяет выявить как положительные моменты, так и определенное несовершенство существующей системы (полномочия по организации отдыха детей и их оздоровления отнесены к ведению региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие чего в стране, фактически, отсутствует централизация данной отрасли).
5. Государственные и общественные институты едины в своем понимании высокой значимости для будущего России данной сферы отношений, а множественность существующих в отдельных областях и районах страны подходов к совершенствованию системы отдыха и оздоровления, вариативность различных форм и типов детских лагерей свидетельствуют об актуальности и глубокой заинтересованности общественности в решении существующих проблем.
6. Во многих субъектах РФ имеется уникальный опыт создания условий для детского отдыха и оздоровления, используются наработки, имеющиеся в других регионах, международный опыт. В
некоторых регионах (Пермский край, Республика Татарстан, Ульяновская область, Санкт-Петербург) реализуется Модельная программа развития системы отдыха и оздоровления детей в субъектах РФ, задачами которой является модернизация и развитие объектов отдыха и оздоровления детей, увеличение охвата детей соответствующими программами, увеличение числа организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности, реализующих программы отдыха и оздоровления. При этом, например, Пермский край является одним из первых субъектов РФ, широко внедряющим инструменты государственно-частного партнерства. Значительное число лагерей Пермского края находится в частной собственности. К положительному региональному опыту необходимо отнести сложившуюся практику сотрудничества государственных органов и организаторов детского отдыха, совещаний в формате ежемесячных встреч, а также создание единого «Ресурсного центра» по развитию системы лагерей отдыха и оздоровления. По данным Агентства стратегических инициатив, на территории Пермского края проведены мероприятия по переводу 3 выявленных неэффективных объектов детского отдыха в региональную собственность и передаче частным инвесторам на условиях концессии. Подобная «реанимация» позволит этим детским лагерям уже в 2015 году принять порядка 1200 детей.
7. По данным Агентства стратегических инициатив в 2013-2014 годах во всех пилотных регионах наблюдалась положительная динамика развития инфраструктуры детского отдыха и оздоровления. Наиболее высокие темпы роста характерны для Санкт-Петербурга (114%), более чем на 8% увеличилось количество детских оздоровительных лагерей (ДОЛ) в Ульяновской области и Пермском крае (несмотря на снижение числа ДОЛ на 7 единиц в 2014 году). Незначительный прирост (4%) наблюдался в Республике Татарстан, где, напротив, в 2014 году (год начала действия
Модельной программы) наблюдался максимальный рост числа дол на фоне резкого снижения числа ДОЛ в 2012 году за счет сокращения
лагерей дневного пребывания.
На территории Пермского края и г. Санкт-Петербург введена система сертификатов на услугу детского отдыха и оздоровления. Мнение представителей органов исполнительной власти пилотных субъектов, а также проведенный Агентством стратегических инициатив анализ свидетельствуют о том, что внедрение сертификатов, позволяющих компенсировать часть стоимости путёвки, являются лучшим и наиболее эффективным инструментом социального блока Модельной программы.
8. По данным Минтруда России, на проведение мероприятий по отдыху и оздоровлению детей израсходовано около 67,61 млрд. рублей, что на 3,12 млрд. рублей больше по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (в 2013 году — около 64,49 млрд. рублей). Израсходованные средства бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов составляют около 40,58 млрд. рублей (в 2013 году – 40,94 более млрд. рублей).
Из федерального бюджета израсходовано около 5,9 млрд. рублей, что на 988,15 млн. рублей больше по сравнению с аналогичным периодом 2013 года (около 4,9 млрд. рублей).
За счет предприятий, профсоюзных организаций, спонсоров и родителей израсходовано около 21,13 млрд. рублей (в 2013 году – более 18,64 млрд. рублей).
В 2014 году отдых детей был организован также в детских оздоровительных организациях, расположенных на территории Крымского федерального округа.
По информации Министерства образования, науки и молодежи Республики Крым, на территории Республики Крым в 2014 году работала 681 организация отдыха детей и их оздоровления (в том числе 74 детских загородных лагеря отдыха и оздоровления, 1 детский лагерь санаторного типа, 232 детских лагеря с дневным пребыванием детей, 15 детских санаториев. 2 молодежных лагеря, 358 дневных тематических площадок).
По информации правительства Севастополя, на территории г. Севастополя работало 89 организаций отдыха детей и их оздоровления (в том числе 9 детских загородных лагерей отдыха и оздоровления, 1 детский лагерь санаторного типа, 76 детских лагерей с дневным пребыванием детей, 1 детский лагерь палаточного типа, 2 детских санатория).
Участники парламентских слушаний полагают, что всестороннего внимания заслуживает опыт Международного детского центра «Артек» в части создания и внедрения лагерных образовательных программ, а также предоставления мест в лагере детям по государственному заданию в рамках всероссийских или региональных конкурсов бесплатно (победителям олимпиад, спартакиад и пр.). Представляется целесообразным использовать опыт «Артека» и других федеральных государственных бюджетных учреждений – детских центров и принимать разработанные ими образовательные программы для использования на территории других лагерей.
Согласно данным Министерства здравоохранения РФ в результате проведенных оздоровительных мероприятий доля детей с выраженным оздоровительным эффектом составила в среднем более 90% от общего числа детей, получивших оздоровление, и колебалась от 89% в Республике Ингушетия и Томской области до 99% в Новосибирской области.
Что касается подготовки к летней оздоровительной кампании 2015 года, то в соответствии с поручением Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева от 6 октября 2014 г. NДМ-П12-7552 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ при формировании бюджетов на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов поручено предусмотреть средства на обеспечение отдыха и оздоровления детей, в том числе на организацию отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
9. Комитет отмечает, что ряд проблем в сфере организации отдыха и оздоровления детей в настоящее время разрешен: Так:
1) реализован запрет на перепрофилирование детских оздоровительных организаций (Перечень поручений Президента РФ В.В. Путина от 20 августа 2012 года NПр-2215 (лагерь «Зеркальный»), перечень поручений Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева по итогам совещания 26 мая 2014 года (МДЦ «Артек» «Об организации детского отдыха»);
2) утвержден Комплекс мер, направленный на совершенствование организационного, методического и финансового обеспечения отдыха и оздоровления детей и подростков;
3) приняты различные федеральные законы и постановления Правительства РФ в данной сфере, в частности, Федеральным законом от 2 декабря 2013 года N328-ФЗ была уточнена типология детских организаций отдыха и оздоровления, установлены определенные требования к отдыху и оздоровлению детей;
4) разработаны федеральными органами исполнительной власти и направлены в органы исполнительной власти субъектов РФ для руководства в работе:
4.1. Типовое положение о детском оздоровительном лагере (Письмо Минздравсоцразвития России от 15.04.2011 г. N18-2/10/1-2188),
4.2. ) Единые требования к составлению и ведению реестров организаций отдыха и оздоровления детей (Письмо Минздравсоцразвития России от 18.08.2011 г. N18-2/10/1-5182 «О единых требованиях к составлению и ведению реестров и типовой форме паспорта организаций отдыха и оздоровления детей и подростков»),
4.3. Типовая форма паспорта организаций отдыха и оздоровления детей (Письмо Минздравсоцразвития России от 18.08.2011 г. N18-2/10/15182 «О единых требованиях к составлению и ведению реестров и типовой форме паспорта организаций отдыха и оздоровления детей и подростков»),
4.4. Рекомендации субъектам РФ по организации оздоровительной кампании детей (Письмо Минобрнауки России от 14 апреля 2011 г. NМД-463/06 «Методические рекомендации по совершенствованию воспитательной и образовательной работы в детских оздоровительных лагерях, по организации досуга детей», письмо Минобрнауки России от 26.10.2012 г. N09-260 «Методические рекомендации по организации отдыха и оздоровления детей (создание авторских программ работы педагогических кадров).
10. Участники парламентских слушаний с удовлетворением отмечают, что вопросы отдыха и оздоровления детей включены в проект Плана мероприятий на 2015-2018 годы по реализации 1 этапа Концепции государственной семейной политики на период до 2025 года, пункт N30 которого предусматривает разработку проекта федерального закона «Об отдыхе и оздоровлении детей в РФ», направленного на совершенствование законодательства в сфере отдыха и оздоровления детей, закрепление на Федеральном уровне конкретных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, определение координирующего федерального органа исполнительной власти, установление единого подхода к предоставлению услуг по организации отдыха и оздоровления детей, определение льготных категорий детей.
Комитет поддерживает и приветствует подобную инициативу и выражает надежду, что в соответствующем рамочном законопроекте найдут отражение положения, как обеспечивающие гарантии для каждого ребенка на отдых и оздоровление, так и направленные на создание прозрачной и адресной системы отдыха и оздоровления детей, а также устраняющие определенные бюрократические и иные барьеры в отношении учреждений отдыха детей и их оздоровления.
1. Вместе с тем, до настоящего времени в стране фактически отсутствует единая государственная политика, направленная на определение концептуальных принципов и государственных намерений относительно целей и задач организации системы детского отдыха и оздоровления, не определена четкая программа действий по созданию такой системы. Комитет неоднократно обращал внимание на то, что существующее разграничение полномочий, создает трудности в обеспечении детского отдыха, определения тех сущностных элементов структуры системы детского отдыха, без которых ее создание вряд ли можно признать возможным. В настоящее время не существует системного подхода к определению основ единой государственной политики в отношении организации отдыха и оздоровления детей.
2. Это создает определенные причинно-следственные связи, в результате которых можно отметить бессистемность существующей нормативной правовой базы по вопросам детского отдыха и оздоровления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проведенный Агентством стратегических инициатив анализ результатов экспертных опросов органов исполнительной власти пилотных субъектов РФ свидетельствует, что максимальное негативное воздействие на развитие системы отдыха и оздоровления детей оказывает отсутствие нормативной базы обеспечения деятельности организаций отдыха на федеральном уровне.
3. Отсутствует координация на федеральном уровне и на уровне отношений между центром и регионами в отдельных аспектах деятельности по осуществлению отдыха и оздоровления детей, так и всей деятельности в целом. Например, Минздрав России отмечает, что при осуществлении мониторинга отдыха и оздоровления детей имели место трудности, связанные с определением в качестве
координатора в субъектах РФ различных органов исполнительной власти (системы социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, спорта и др.) и недостаточностью взаимодействия заинтересованных ведомств. Участники слушаний констатируют фактическое наличие межведомственной разобщенности, которая может являться следствием отсутствия в стране единого координирующего органа в сфере организации детского отдыха.
4. Продолжает уменьшаться как общее количество учреждений отдыха и оздоровления детей, так и количество летних загородных оздоровительных лагерей. При этом, если ранее можно было отмечать прирост числа лагерей с дневным пребыванием (наименее эффективных с точки зрения оздоровления детей), с 35 тыс. 170 в 2003 г. до 38 тыс. 715 в 2013 г. (+3, 6 тыс.), то в 2014 году эта цифра стала уменьшаться и составила 37 тыс. 995 лагерей.
За последние 11 лет по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) численность загородных оздоровительных лагерей сократилась почти на 1000 единиц, с 3,190 тыс. (2003 год) до 2 тыс. 211 (2014 год).
Соответственно произошло и сокращение численности отдохнувших в них детей (-600-700 тысяч).
Аналогичным образом снизилось и общее число детских оздоровительных учреждений. В 2007 году, по данным Росстата, в РФ было открыто 52 тыс. 200 детских лагерей, в 2013 году их количество составило уже 46 тыс. 868 единиц, а в 2014 году – 46 тыс. 228.
Министерство труда и социальной защиты РФ в 2014 году отмечает рост количества лагерей труда и отдыха более чем на 3 тысячи единиц (134 тыс. 281 в 2014 году против 130 тыс. 953 в 2013 году), при этом сообщает также об увеличении количества
палаточных лагерей (182 тыс. 894 лагеря в 2014 году, против 157тыс. 551 лагеря в 2013 году).
5. Уменьшение количества различных типов учреждений детского отдыха и оздоровления влечет за собой и уменьшение общего количества отдохнувших в них детей. Так, по данным Росстата в 2014 году в учреждениях отдыха и оздоровления всех типов и форм собственности отдохнуло 4 млн. 829 тыс. 356 детей, тогда как в 2013 – 4 млн. 864 тыс. 848.
6. Значительное число сохранившихся и функционирующих загородных лагерей требуют капитального ремонта, многие из них не приспособлены для круглогодичного функционирования, не развивается их материально-техническая база. Фактически, лагеря продолжают эксплуатировать ресурс лагерей, существовавших в советский период. Наиболее существенные факторы развития текущего состояния организаций отдыха и оздоровления детей, главным образом, обусловлены унаследованным объёмом и структурой фондов. Строительство новых детских оздоровительных учреждений в субъектах РФ практически не ведется. В этой связи участники парламентских слушаний полагают целесообразным разработать Федеральную целевую программу, предусматривающую софинансирование реконструкции и строительства детских оздоровительных лагерей.
7. Отмечается несовершенство системы государственно-частного партнерства и управления в сфере детского отдыха, слабая мотивация бизнеса на сотрудничество в данной отрасли. Перед государством стоит задача по привлечению частных инвестиций в сектор детского отдыха и оздоровления. Это предполагает наличие режима благоприятствия со стороны государственных органов. Кроме того, отсутствует
система государственно-частного контроля над качеством предоставляемых услуг.
8. Недостаточное внимание уделяется развитию детского туризма.
Данное направление представляется чрезвычайно перспективным, не требующим существенного финансового вливания, капитального строительства, поддержания материально-технической базы. При этом данное направление детского отдыха не всегда получает достаточной поддержки государства, сдерживается излишне жесткими правовыми регламентациями.
9. Труднодоступность отдаленных лагерей для семей с низким достатком. Транспортные компании нередко повышают цены на билеты в пиковые периоды, в частности, летние маршруты на популярных направлениях стоят ощутимо дороже, чем, например, поздней осенью. Это вызывает сложности у граждан, которые должны оплатить своим детям дорогу до места проведения отдыха и обратно.
10. Высокие тарифы на электроэнергию для организаций отдыха детей и их оздоровления, включая детские оздоровительные и санаторные лагеря. Решение о включении указанных типов организаций в льготную тарифную группу могло бы быть принято на уровне Правительства РФ, однако это требует бюджетных расходов на компенсацию выпадающих доходов у поставщиков электроэнергии. По данным Минтруда России, в Белгородской области для организаций, имеющих на балансе детские оздоровительные лагеря, установлен льготный тариф на электроэнергию.
11. Актуальными остаются вопросы кадрового обеспечения организаций летнего отдыха и оздоровления детей, подготовки вожатского корпуса.
Возможный выход из сложившейся ситуации – это более массовое привлечение студентов педагогических и профильных ВУЗов, прошедших специальную подготовку, к работе с детьми в каникулярный период. Необходимо введение обязательной педагогической практики указанных категорий студентов для работы в загородных оздоровительных лагерях.
Недостаточная профессиональная подготовка специалистов для работы в организациях отдыха и оздоровления (воспитателей, вожатых, других сотрудников) зачастую приводит к трагическим последствиям. В субъектах РФ следует ввести институт сертификации руководителей, вожатых и иных специалистов, работающих с детьми.
Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев на совещании об организации детского отдыха 20 мая 2013 года предлагал рассмотреть вопрос о возрождении системы прохождения студенческой педагогической практики в летних лагерях.
Кроме того, до настоящего времени вожатый не получает педагогический стаж за свою общественно-полезную деятельность, поскольку профессия вожатого не является педагогической.
12. Отсутствие в стране Единого всероссийского Реестра загородных организаций отдыха детей и их оздоровления (загородных оздоровительных лагерей).
13. Важнейшим вопросом остается недостаточное софинансирование данной отрасли из средств федерального бюджета. На фоне сокращающегося количества детских лагерей с 2015 года прекращено софинансирование из средств федерального бюджета мероприятий по отдыху детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Ранее государством на эти цели из федерального бюджета выделялось 4, 37 млрд. руб. (в 2013 году – 4, 6 млрд. руб.). Счетная палата РФ сообщает, что вследствие этого в целом по стране охват отдыхом и оздоровлением детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, снизится как минимум на 240 тысяч человек (письмо от 16.02.2015 N01-431/11-04).
В целях консолидации усилий всех ветвей государственной власти, неправительственных организаций в сфере организации отдыха и детей, выработке эффективных мер по развитию и сохранению организаций детского отдыха и оздоровления, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству РФ рассмотреть вопросы: 1.1. Включить в пункт 30 Плана мероприятий на 2015-2018 годы по реализации 1 этапа Концепции государственной семейной политики на период до 2025 года в части разработки проекта федерального закона об организации отдыха и оздоровления детей в РФ закрепление и раскрытие понятия «услуга предоставления детского отдыха и оздоровления» в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий населения, а также законодательное определение статуса детского оздоровительного учреждения и предоставление услуги отдыха и оздоровления посредством системы государственных сертификатов;
1.2. О возможности возвращения к институту софинансирования мероприятий по организации отдыха детей и их оздоровления, находящихся в трудной жизненной ситуации, хотя бы с 2017 года и в дальнейшем;
1.3. О разработке Федеральной целевой программы, предусматривающей софинансирование реконструкции имеющихся и строительства новых детских оздоровительных лагерей;
1.4. О создании при Правительстве РФ Координационного Совета по организации детского отдыха и оздоровления в России, в который бы вошли представители федеральных
органов законодательной и исполнительной власти, правоохранительных органов, общественных организаций, деятельность которого была бы направлена на координацию органов государственной власти и общественных организаций на федеральном и региональном уровнях по организационному, кадровому и методическому обеспечению отдыха и оздоровления детей;
1.5. О предоставлении налоговых льгот семьям за приобретение путёвок на отдых и оздоровление детей в возрасте 16-17 лет;
1.6. Об установлении льготы на приобретение железнодорожных билетов для детей школьного возраста из многодетных семей в период летней оздоровительной кампании;
1.7. О создании Единого информационного портала с содержанием, касающимся системы отдыха и оздоровления детей;
1.8. О создании и ведении Единого всероссийского Реестра загородных оздоровительных лагерей;
1.9. О снижении цен (тарифов), по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию, для детских загородных лагерей, поскольку эта мера позволила бы более эффективно осуществлять свои уставные функции, направляя высвободившиеся финансы на решение задач, непосредственно связанных с улучшением качества отдыха и оздоровления детей;
1.10. Об упорядочении статистической отчетности детских загородных лагерей;
1.11. О создании безбарьерной (доступной) среды в местах отдыха и оздоровления для детей-инвалидов на основе софинансирования из федерального бюджета необходимых мероприятий по реконструкции существующих лагерей;
1.12. Об уточнении нормативного правового регулирования в части требований к детским оздоровительным организациям в области антитеррористической и противокриминалистической защищенности (видеонаблюдение, охрана, наличие наружного периметра и
т.д.);
1.13. О признании профессии вожатого педагогической деятельностью (соответственно, о зачете стажа вожатого в стаж педагогической деятельности);
1.14. О создании открытой общественно-государственной системы контроля качества деятельности организаций отдыха детей и их оздоровления;
1.15. О создании системы общественно-государственного поощрения субъектов РФ, обеспечивающих высокий уровень реализации детьми прав на отдых и оздоровление (путем системы грантов, конкурсов, распространения бесплатных путевок в лучшие отечественные загородные оздоровительные лагеря: «Артек», «Орленок», «Океан»).
2. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления:
2.1. При организации отдыха и оздоровления детей в субъектах РФ более полно использовать опыт пилотных регионов, участвующих в Модельной программе развития системы отдыха и оздоровления детей;
2.2. Постепенно изменять приоритеты в сторону планового перехода от сезонного оздоровления к круглогодичному циклу отдыха и оздоровления детей; принимать меры по сохранению и развитию системы загородных оздоровительных лагерей, уделив особое внимание оздоровительным лагерям круглогодичного действия, как наиболее эффективным звеньям системы отдыха и оздоровления;
2.3. Способствовать процессу передачи неэффективных или неиспользуемых в течение длительного периода времени детских лагерей хозяйствующим субъектам в хозяйственное ведение или оперативное управление, без изменения целевого назначения указанных лагерей;
2.5. Активизировать работу по созданию региональных информационных порталов;
2.6. Осуществлять организацию и придание гласности рейтинга детских оздоровительных учреждений по результатам их работы за предыдущий период летней оздоровительной кампании;
2.7. Шире внедрять для балансодержателей детских оздоровительных организаций установление льгот по земельному налогу и арендным платежам за земельные участки, либо освобождение от таковых;
2.8. Рассмотреть вопрос о создании на территории региона головного круглогодичного лагеря;
2.9. Развивать инфраструктуру семейного отдыха, семейного образовательного туризма в каникулярное время.
3. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей
3.1. Рассмотреть проект данных рекомендаций на одном из ближайших заседании Комитета;
3.1. Направить настоящие рекомендации после их доработки в Правительство РФ и в органы государственной власти субъектов РФ;
3.2. Опубликовать материалы настоящих парламентских слушаний на странице Комитета в сети «Интернет».
Председатель Комитета по вопросам семьи, женщин и детей Елена Мизулина
Запись сделана с помощью m.livejournal.com.