Комитет Госдумы по безопасности и противодействию коррупции рассмотрел сегодня вопрос об отчете Счетной палаты Российской Федерации по результатам контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования в 2011-2013 годах средств федерального бюджета на реализацию «Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних».
Принято решение принять к сведению информацию СП и рекомендовать правительству внести в Госпрограмму Юстиция и в Концепцию развития УИС до 2020 года изменения устанавливающие контрольные события и показатели в части реформирования ВК для несовершеннолетних. Рекомендовать правительству подготовить и внести в уголовно-исполнительное законодательство изменения нормативно закрепляющие воспитательные центры как тип исправительного учреждения для содержания несовершеннолетних осужденных. Рекомендовать ФЫСИН устранить замечания, изложенные в Отчете, в части преобразования ВК в воспитательные центры. Обратить внимание правительства на необходимость внесения корректирующих изменений в положение Концепции в части изменения сроков ее реализации в соответствие с возможностями ее ресурсного обеспечению.
Здесь начало текста отчета СП, окончание см. http://leo-mosk.livejournal.com/2413664.html
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«16» декабря 214 года № ИКМ 165/07-02
ИНФОРМАЦИЯ ОБ ОСНОВНЫХ ИТОГАХ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ
Счетная палата Российской Федерации в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (пункт 2.7.4.1) провела контрольное мероприятие «Аудит эффективности использования в 2011 - 2013 годах средств федерального бюджета на реализацию «Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних».
Цели контрольного мероприятия:
оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция развития УИС) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних;
оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний (далее - ФСИН России) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних;
оценить эффективность и результативность использования денежных средств, выделенных на реформирование воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Объекты контрольного мероприятия:
Федеральная служба исполнения наказаний;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области и его структурное подразделение федеральное казенное учреждение Можайская воспитательная колония Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Брянской области;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тульской области.
В результате проведенного контрольного мероприятия выявлено.
Апробация модели воспитательного центра, проводимая ФСИН России на базе шести воспитательных колоний, осуществляется без принятия соответствующих нормативных правовых актов, законодательно закрепляющих воспитательные центры, как тип исправительного учреждения для содержания несовершеннолетних осужденных.
Сроки преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры, установленные ФСИН России, не соответствуют положениям Концепции развития УИС, предусматривающие начало преобразования исправительных учреждений на втором этапе концепции в 2013 — 2016 годах. При этом на проведение капитального ремонта по преобразованию шести воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, в 2011 и 2012 годах было израсходовано 658 227,6 тыс. рублей.
Преобразование шести воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, осуществлялось за счет аккумулирования текущих расходов, предусмотренных на капитальный ремонт других воспитательных колоний. В 2011 году на шесть колоний израсходовано 71,9%, в 2012 году - 92,1%, в 2013 году - 46,8% бюджетных ассигнований, предусмотренных на капитальный ремонт всех воспитательных колоний.
При условии сохранения существующего подхода по апробации модели воспитательного центра, порядка и объемов финансирования, а также темпов проведения капитального ремонта, осуществляемого в апробируемых воспитательных колониях с 2011 года, работы по преобразованию остальных 26 воспитательных колоний могут затянуться на длительный срок, выходящий за рамки реализации Концепции развития УИС до 2020 года, что свидетельствует о низкой эффективности и результативности принимаемых ФСИН РОССИИ мер.
В проверяемый период наполняемость воспитательных колоний для содержания несовершеннолетних осужденных составляла в 2011 году 21,0% от установленных лимитов их наполнения, в 2012 году — 17,3%, а в 2013 году — 15,0%, что привело к излишним расходам по их содержанию.
При обеспечении 80 процентной наполняемости воспитательных колоний для обеспечения содержания всех несовершеннолетних осужденных возможная экономия могла составить (расчетно) от 2 070 706,4 тыс. рублей в 2011 году до 2 993 302,3 тыс. рублей в 2013 году, за проверяемый период — 7 633 308,7 тыс. рублей, в связи с чем, в целях приближения среднесписочной численности воспитанников в воспитательных колониях к установленному лимиту их наполнения целесообразно предложить ФСИН России рассмотреть вопрос о проведении оптимизации количества воспитательных колоний и размещения их по экстерриториальному принципу, например по федеральным округам, с внесением изменений в уголовно-исполнительное законодательство.
Проводимая ФСИН России работа по реализации Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний, в том числе апробация модели воспитательного центра, началась без разработки и утверждения соответствующих критериев ее оценки и индикаторов (показателей) достижения ее целей, которые должны были позволить оценить эффективность проводимых мероприятий и отражать динамику происходящих изменений в воспитательных колониях.
В госпрограмме «Юстиция» и Концепции развития УИС контрольные события и показатели (индикаторы) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних осужденных отсутствуют.
Расходы федерального бюджета на преобразование воспитательных колоний в объеме 928 817,6 тыс. рублей до настоящего времени не достигли ожидаемого результата. Мероприятия по строительным и ремонтным работам к установленному сроку не завершены, что не позволило подготовить необходимую материально-техническую базу для проведения апробации модели воспитательного центра. В результате невыполнения первого этапа реализации Концепции развития УИС, расходы на преобразование воспитательных колоний, произведенные ФСИН России в течение 2011- 2013 годов и истекшем периоде 2014 года, не привели к ожидаемому результату. Воспитательные центры на базе шести воспитательных колоний не созданы, их апробация, первоначально планируемая ФСИН России к завершению в 2012 году, не проведена.
Оценка целесообразности и необходимости создания воспитательных центров в Российской Федерации по действующей модели Швейцарской Конфедерации (имеющей высокий уровень жизни, экономического развития и низкий уровень преступности) с учетом отечественной специфики финансирования исправительных учреждений, отсутствует. Нормативными правовыми актами предложенная ФСИН России модель воспитательного центра не утверждена. При таких условиях, дальнейшее проведение апробации модели воспитательного центра не целесообразно.
Кроме того, результаты аудита указывают на необходимость корректировки положений Концепции развития УИС в части приведения целей и сроков ее реализации в соответствие с возможностями государства по ее ресурсному обеспечению, так как существующее финансирование мероприятий концепции создает существенные риски недостижения установленных концепцией целей и запланированных мероприятий.
Отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 ноября 2014 г. № 57К (1003).
Аудитор
С.Н.Мовчан
(утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 ноября 2014 г. № 57К (1003)
1. Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.7.4.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год.
2. Предмет контрольного мероприятия:
2.1. Нормативное правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
2.2. Использование средств федерального бюджета и федеральной собственности на обеспечение содержания и реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
3. Объекты контрольного мероприятия:
3.1. Федеральная служба исполнения наказаний (г. Москва);
3.2. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области (г. Москва) и его структурное подразделение федеральное казенное учреждение Можайская воспитательная колония Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области (г. Можайск, Московской области);
3.4. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Брянской области (г. Брянск);
3.5. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тульской области (г. Тула).
4. Срок проведения контрольного мероприятия: с 3 февраля по 28 ноября 2014 года.
5. Цели контрольного мероприятия:
5.1. Оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция развития УИС) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерии оценки эффективности:
5.1.1. Соответствие предусмотренных бюджетных ассигнований целям, задачам и ожидаемым результатам реализации Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
5.1.2. Соответствие финансового и материально-технического обеспечения воспитательных колоний, состояния их инфраструктуры задаче соблюдения необходимых условий содержания несовершеннолетних.
5.2. Оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний (далее — ФСИН России) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерии оценки эффективности:
5.2.1. Наличие законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию мероприятий Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних, своевременность их принятия и достаточность нормативного регулирования.
5.2.2. Использование ФСИН России международного опыта организации пенитенциарной системы для несовершеннолетних.
5.2.3. Создание ФСИН России достаточных условий для реализации мероприятий Концепции развития УИС в целях реформирования воспитательных колоний в установленные сроки.
5.2.1.
5.3. Оценить эффективность и результативность использования денежных средств, выделенных на реформирование воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерий оценки эффективности:
5.3.1. Степень реализации мероприятий Концепции развития УИС по реформированию воспитательных колоний для несовершеннолетних за счет средств федерального бюджета.
6. Проверяемый период деятельности: 2011 — 2013 годы.
7. Краткая характеристика объектов.
Федеральная служба исполнения наказаний (далее — ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и ограничений.
ФСИН России подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).
Деятельность ФСИН России осуществляется на основании Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».
На 1 октября 2014 года в исправительных учреждениях ФСИН России содержалось 675 027 человек, из них:
556 853 человека в исправительных колониях;
1418 человек в тюрьмах;
114 893 человека в следственных изоляторах;
1 863 человека в воспитательных колониях для несовершеннолетних.
В уголовно-исполнительных инспекциях состояло на учете 428 320 человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, из них несовершеннолетних - 6 264 человека.
К началу 2011 года в структуре ФСИН России насчитывалось 64 воспитательные колонии. С 2011 года перепрофилированы или ликвидированы 23 воспитательные колонии, на момент проверки функционировала 41 воспитательная колония с общим лимитом наполнения — 10 916 мест.
По состоянию на 1 октября 2014 года в воспитательных колониях отбывают наказание в виде лишения свободы 1 863 несовершеннолетних, что составляет 17,1% установленного лимита наполнения.
8. По результатам контрольного мероприятия установлено следующее.
8.1. (Цель 1). Оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
8.1.1. Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р, предусмотрено реформирование уголовно-исполнительной системы, в том числе учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы.
Первым этапом реализации Концепции развития УИС (2010 — 2012 гг.) предусмотрены исключительно подготовительные мероприятия, связанные с утверждением плана мероприятий, разработкой нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений концепции. Мероприятия по перепрофилированию исправительных учреждений предусмотрены с началом второго этапа реализации Концепции развития УИС (2013 - 2016 гг.).
Разделом VI «Финансовое обеспечение» Концепции развития УИС ресурсное обеспечение мероприятий концепции предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на указанные цели.
При этом разработка нормативных правовых актов для реализации положений Концепции развития УИС, в том числе регулирующих порядок ресурсного обеспечения мероприятий концепции, была предусмотрена к разработке и принятию на первом этапе реализации концепции (2010-2012 гг.).
Однако с момента принятия Концепции и до настоящего времени не обеспечена достаточность нормативного правового регулирования реализации Концепции развития УИС, и в частности реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Фактически ФСИН России самостоятельно определяла методы, объемы, сроки и способы ресурсного обеспечения мероприятий Концепции развития УИС, что в значительной степени повлияло на эффективность и своевременность реализации поставленных перед ОСИН России стратегических задач по реформированию уголовно-исполнительной системы.
Более того, определенное в Концепции развития УИС правило ресурсного обеспечения ее мероприятий за счет текущего финансирования ФСИН России, создает риски недостижения запланированных концепцией мероприятий.
В 2010 году при отсутствии нормативного правового регулирования и в нарушение этапности реализации мероприятий, определенных Концепцией развития УИС, ФСИН России издан приказ от 31 декабря 2010 г. -N° 565 «О реализации отдельных положений Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» (далее — приказ ФСИН России .Ns 565 «О реализации Концепции развития УИС»), которым было санкционировано начало проведения мероприятий в части преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры (учреждения для содержания лиц, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте).
При этом воспитательный центр, как новый тип учреждения для содержания лиц, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте, не был установлен и закреплен ни одним нормативным правовым актом Российской Федерации.
Этим же приказом ФСИН России № 565 «О реализации Концепции развития УИС» были определены пять воспитательных колоний, в которых будет проводиться апробация модели воспитательного центра. Позднее, распоряжением ФСИН России от 12 января 2012 г. №31/ТО/3-11 перечень воспитательных колоний дополнен шестой воспитательной колонией.
В период формирования проекта федерального бюджета на 2011 год ФСИН России не заявлялась дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений. При формировании проектов федеральных бюджетов на 2012 и 2013 годы и на плановые периоды, ФСИН России в рамках текущего финансирования были заявлены ассигнования на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений, в том числе воспитательных колоний. В составе предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета, доведенных Минфином России на 2012 и 2013 годы, расходы на оплату ремонтных работ и приобретение строительных материалов составили на 2012 год - 1 843 837,7 тыс. рублей, на 2013 год - 2 649 979,8 тыс. рублей.
При рассмотрении в Минфине России несогласованных вопросов, в части дополнительной потребности ФСИН России в бюджетных ассигнованиях на 2012 и 2013 годы на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений (в том числе перепрофилирование (преобразование) воспитательных колоний) заявлена потребность на оплату ремонтных работ и приобретение строительных материалов в сумме 5 319 611,5 тыс. рублей, в том числе на 2012 год - 2 102 319,2 тыс. рублей, на 2013 год -3217 292,3 тыс. рублей.
Дополнительные потребности бюджетных ассигнований, заявленные ФСИН России на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений, были поддержаны Минфином России в сумме 512 120,6 тыс. рублей, в том числе на 2012 год - 100 000,0 тыс. рублей, или 4,8% от заявленной потребности, на 2013 год - 412 120,6 тыс. рублей, или 12,8 процента.
При этом дополнительные потребности 2012 года в сумме 100 000,0 тыс. рублей, поддержаны Минфином России, тогда как Концепцией развития УИС мероприятия по перепрофилированию большинства исправительных учреждений предусматривались на втором этапе реализации концепции в 2013 — 2016 годах.
С 2013 года, реализация Концепции развития УИС осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Юстиция» (далее — госпрограмма «Юстиция») за счет средств, предусмотренных на ресурсное обеспечение подпрограммы 3 «Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний» и федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)» (далее — Ф1ДП Развитие УИС).
Всего в проверяемом периоде на строительство, реконструкцию, производство капитальных и текущих ремонтов в воспитательных колониях для несовершеннолетних предусматривались бюджетные ассигнования в сумме 1 275 826,2 тыс. рублей, в том числе:
на строительство и реконструкцию воспитательных колоний (в рамках ФЦП Развитие УИС) - 233 331,3 тыс. рублей, в том числе на 2011 год
- 31 894,2 тыс. рублей, на 2012 год - 124 895,0 тыс. рублей, на 2013 год
— 76 542,1 тыс. рублей;
на текущий и капитальный ремонт воспитательных колоний (в рамках текущего финансирования) в сумме 1 042 494,9 тыс. рублей, в том числе на 2011 год - 389 656,4 тыс. рублей, на 2012 год - 410 433,0 тыс. рублей, на 2013 год - 242 385,5 тыс. рублей.
В редакции ФЦП Развития УИС, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540, общий объем бюджетных ассигнований на весь период реализации программы был предусмотрен в сумме 54 588 190,0 тыс. рублей, в том числе 1 238 305,0 тыс. рублей на строительство и реконструкцию объектов 33 воспитательных колоний. В последующем, в результате внесенных изменений, финансирование программных мероприятий было увеличено до 73 835 722,0 тыс. рублей, финансирование строительства и реконструкции объектов воспитательных колоний увеличено до 1 336 094,2 тыс. рублей (на 7,9%), при этом количество воспитательных колоний сокращено до 24 (на 27,3%).
ФСИН России до настоящего момента изменения в ФЦП Развития УИС в части исключения трех воспитательных колоний, перепрофилированных в исправительные колонии для женщин, с общим ресурсным обеспечением 106 338,7 тыс. рублей, не внесены.
С учетом изложенного, фактически на финансирование строительства и реконструкции 21 воспитательной колонии в рамках ФЦП Развитие УИС предусмотрено 1 229 756,0 тыс. рублей (на весь период реализации программы), при этом на пять учреждений, в которых проводится апробация модели воспитательного центра (кроме Белореченской ВК), приходится 583 459,5 тыс. рублей, или 47,4% от общей суммы предусмотренных бюджетных ассигнований.
При этом анализ планирования бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий в части воспитательных колоний показал, что большая часть расходов (63,8%) запланирована на завершающие два последних года реализации ФЦП Развития УИС (2015 и 2016 гг.), тогда как в предыдущие 8 лет бюджетные ассигнования на эти цели составили 36,2%, что не способствовало своевременному и эффективному решению задач, определенных Концепцией развития УИС.
Более того, в ФЦП Развитие УИС предусмотрено ресурсное обеспечение мероприятий по строительству и реконструкции воспитательных колоний, перспектива дальнейшего использования которых (в качестве воспитательных колоний) до конца не решена.
В рамках текущего финансирования в 2011- 2013 годах воспитательным колониям были предусмотрены бюджетные ассигнования на текущий и капитальный ремонт основных средств в следующих объемах:
6 воспитательным колониям, в которых проводится апробация модели воспитательного центра: в 2011 году - 280 076,6 тыс. рублей, или 71,5% от общего объема назначений воспитательным колониям, в 2012 году 378 151,0 тыс. рублей (91,7%), в 2013 году - 113 363,7 тыс. рублей (46,6%);
26 воспитательным колониям, планируемым в дальнейшем к реформированию в воспитательные центры: в 2011 году — 71 176,9 тыс. рублей (18,2%), в 2012 году - 22 541,7 тыс. рублей (5,5 °/о), в 2013 году - 90 332,5 тыс. рублей (37,1 °/о);
22 воспитательным колониям, подлежащим ликвидации или перепрофилированию: в 201 1 году — 40 708,2 тыс. рублей (Ю,4%), в 2012 году
- 1 1 879,9 тыс. рублей (2,9%), в 2013 году — 39 809,6 тыс. рублей (16,3%).
В 2014- году на проведение капитального и текущего ремонта воспитательных колоний ФСИН России выделены бюджетные ассигнования в объеме 162 631,5 тыс. рублей, из которых:
72 687,7 тыс. рублей (44,7%) — на шесть воспитательных колоний, в которых проводится апробация модели воспитательного центра;
88 548,8 тыс. рублей (54,4 °/о) — на 22 воспитательные колонии, не участвующие в апробации;
1 395,0 тыс рублей (0,9%) — на четыре воспитательные колонии, по которым предусматривается изменение вида учреждений на исправительные женские колонии.
Не получали финансирование на проведение капитального и текущего ремонта в 2011 году шесть, в 2012 году - 14, в 2013 году - 10 воспитательных колоний. Таким образом, основная часть бюджетных ассигнований в 2011 — 2014 годах, в ходе реформирования воспитательных колоний в воспитательные центры, была распределена только на шесть из 48 воспитательных колоний. Перераспределение осуществлялось за счет значительного сокращения финансирования других воспитательных колоний, не входящих в состав апробируемых.
8.1.2. Анализ равномерности расходования бюджетных средств и порядка доведения лимитов бюджетных обязательств (поквартально) в проверенных учреждениях показал, что финансирование управлений и воспитательных колоний осуществлялось в течение года неравномерно, с отклонением от установленного порядка в части объемов и сроков.
Так, лимиты бюджетных обязательств до территориальных управлений ФСИН России доводились в начале I квартала каждого из проверенных годов н размере от 53 до 100% от годовых назначений. В бюджетные сметы проверенных учреждений в течение отчетных периодов было внесено от 90 (Алексинская ВК) до 220 изменений (Можайская ВК). Как следствие, несвоевременно доведенные лимиты не позволили обеспечить получателям денежных средств равномерность их расходования в течение финансового года.
Наибольший удельный вес в структуре бюджетных расходов воспитательных колоний занимали расходы на строительство, реконструкцию зданий и сооружений, капитальный ремонт, объем которых составил от 43,0% до 48,0% общего объема финансирования.
Фактические расходы с учетом централизованных поставок составили: в Алексинской ВК - 350 712,9 тыс. рублей, Брянской ВК - 386 340,6 тыс. рублей, Можайской ВК — 207 943,2 тыс. рублей, или заявленная потребность по ним была удовлетворена на 138,5%, 112,1% и 103,8% соответственно.
На все объекты недвижимости проверенных воспитательных колоний, зарегистрировано право собственности Российской Федерации, а на земельные участки — право постоянного (бессрочного) пользования. Три объекта недвижимого имущества Брянской ВК находились в стадии оформления.
В нарушение установленных сроков (до I квартала 2013 года) объекты капитального ремонта воспитательных колоний в эксплуатацию не введены.
На финансирование работ по строительству и реконструкции объектов пяти воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, в 2011 — 2016 годах предусмотрены бюджетные инвестиции в сумме 583 459,5 тыс. рублей, в том числе: Алексинской ВК —147 802,6 тыс. рублей, Новооскольской ВК — 89 640,0 тыс. рублей, Брянской ВК - 80 455,56 тыс. рублей, Канской ВК - 119 472,5 тыс. рублей, Можайской ВК - 146 088,8 тыс. рублей.
Фактические расходы по ФЦП Развитие УИС в 2011 - 2014 годах составили 245 325,6 тыс. рублей, в том числе по Брянской ВК - 83 169,3 тыс. рублей, по Новооскольской ВК - 5 550,0 тыс. рублей, по Канской ВК - 143 143,5 тыс. рублей, по Можайской ВК - 13 462,8 тыс. рублей.
Реконструкция объектов Алексинской ВК, планируемая на 2015 и 2016 годы, исключена из программных мероприятий.
8.2. (Цель 2). Оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
8.2.1. Разделом IV «Ожидаемые результаты реализации» Концепции развития УИС предусмотрено, что одним из таких результатов должно стать приближение деятельности уголовно-исполнительной системы к международным стандартам. С этой целью нормативное правовое регулирование деятельности ФСИН России приводится в соответствие с международными правовыми актами в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с осужденными.
Присоединение Российской Федерации в 1996 году к Уставу Совета Европы и в 1998 году к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуализировало задачу приведения уголовно-исполнительной системы в соответствие с правовыми стандартами Совета Европы.
Статьей 1 5 Конституции Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаны составной частью ее правовой системы. Верховенство международных норм закреплено и в статье 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. №761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» определены меры, направленные на улучшение положения детей в период их нахождения в учреждениях уголовно-исполнительной системы и в постпенитенциарный период.
Одной из таких мер является создание в Российской Федерации системы пробации, позволяющей обеспечить высокую эффективность работы с детьми, находящимися в конфликте с законом. Создание института пробации предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Вместе с тем, законодательство о введении в Российской Федерации института пробации до настоящего времени не принято.
Одним из наиболее значимых направлений реформирования уголовно-исполнительной системы, предусмотренным Концепцией развития УИС, является приведение условий содержания лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте, к международным стандартам, а также изменение подходов к организации исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних осужденных. Концепцией предусмотрено преобразование воспитательных колоний для несовершеннолетних в воспитательные центры для лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте.
В целях выполнения указанного положения, ФСИН России в декабре 2010 года разработан проект модели воспитательного центра с учетом международных нормативных правовых документов по обращению с лицами, осужденными в несовершеннолетнем возрасте. При разработке модели воспитательного центра за основу взят опыт пенитенциарной системы Швейцарии — страны, которая отличается высоким уровнем жизни населения и низким уровнем преступности, что позволяет таким государствам направлять значительные средства на решения задач пенитенциарной системы.
Модель воспитательного центра предусматривает:
исправление несовершеннолетних осужденных и предупреждение совершения ими новых преступлений (определено в Конвенции ООН о правах ребенка, принятой резолюцией 42/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.);
раздельное содержание осужденных в зависимости от степени криминальной зараженности, введение дифференцированных условий отбывания наказания в зависимости от поведения осужденных, их отношения к основным средствам исправления, стремления к ресоциализации (в соответствии со статьями 51 и 104 Европейских пенитенциарных правил, принятых Комитетом министров Совета Европы 11 января 2006 г. (далее - Европейские пенитенциарные правила);
комплексную организацию и проведение социальной, психологической и педагогической работы, направленной на формирование у осужденных законопослушного поведения. Увеличение штата специалистов отдела по социальной работе - социальных педагогов вместо воспитателей, психологов и медицинского персонала (в соответствии со статьей 26 Минимальных стандартных правил ООН отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятых резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г.);
непрерывность и преемственность социальной, психологической и воспитательной работы (статьи 19 и 20 рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 24 сентября 2003 г.). Создание социально-реабилитационного центра за пределами режимной территории воспитательного центра (статья 6 Европейских пенитенциарных правил);
гуманизацию и индивидуализацию исполнения наказаний - покомнатное содержание осужденных по 4 человека, уход от отрядной формы работы к индивидуальной форме работы с осужденными (статьи 53.4, 63.1 — 64 рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 5 ноября 2008 г. в отношении несовершеннолетних правонарушителей);
специализированную подготовку основных категорий сотрудников учреждения по работе с несовершеннолетними осужденными (статья 81 Европейских пенитенциарных правил).
Проект модели воспитательного центра был согласован ФСИН России с Минюстом России (декабрь 2010 года) и Генеральной прокуратурой Российской Федерации (февраль 2011 года), однако нормативного правого акта по утверждению модели воспитательного центра ФСИН России разработано и принято не было.
В соответствии с предложенной моделью воспитательного центра, ФСИН России были подготовлены предложения по внесению изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации. В частности, предлагалось закрепить на законодательном уровне понятие «воспитательный центр», определить условия отбывания наказания в воспитательных центрах (льготные, облегченные, обычные, строгие), порядок их применения, а также то, что воспитанники будут проживать в жилых помещениях не более четырех человек.
Для подготовки к освобождению и успешной интеграции в общество за пределами режимной территории предусматривалось создание реабилитационного центра для осужденных, переведенных в льготные условия отбывания наказаний. Данной категории, кроме разрешения носить гражданскую одежду и пользоваться наличными денежными средствами, предлагалось разрешить проводить выходные и праздничные дни по месту постоянного проживания, либо в населенном пункте по месту нахождения воспитательного центра, проходить обучение в учебных заведениях, расположенных за пределами воспитательного центра в этом же населенном пункте, выезжать в краткосрочный отпуск до 7 суток без учета времени в пути к месту постоянного проживания, для решения вопросов трудового и бытового устройства.
Кроме этого, предлагалось расширить перечень поощрений для воспитанников: разрешить им проводить за пределами воспитательного центра выходные и праздничные дни в сопровождении родителей, лиц, их замещающих, или близких родственников, посещать культурно-зрелищные и спортивные мероприятия. Также было предложено увеличить до 19 лет возраст воспитанников, имеющих право отбывать наказания в воспитательных центрах.
Однако, до настоящего времени изменения в законодательство Российской Федерации в части преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры не внесены.
Следует отметить, что Планом мероприятий по реализации Концепции развития УИС, предусмотрено внесение изменений в значительное количество нормативных правовых актов Российской Федерации. На момент проверки в отношении несовершеннолетних осужденных был принят только Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в статью 74 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации», который закрепил создание в воспитательных колониях изолированных участков, функционирующих как исправительные колонии общего режима, для содержания осужденных, достигших во время отбывания наказания возраста 18 лет.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2013 г. № 161 б-р создана межведомственная рабочая группа по выработке предложений, направленных на корректировку отдельных положений Концепции развития УИС под руководством Министра юстиции Российской Федерации А.В.Коновалова. Вместе с тем корректировка Концепции развития УИС до настоящего времени не проведена.
8.2.2. Мероприятия по перепрофилированию воспитательных колоний, принимающих участие в апробации модели воспитательного центра, ФСИН России начаты в 2011 году, до начала второго этапа Концепции развития УИС, определяющего начало практической реализации ее положений, и без соответствующего оформления их проведения распорядительным документом Правительства Российской Федерации.
Кроме того, проведение апробации модели воспитательного центра начато до приведения материально-технического и жилищно-бытового состояния воспитательных колоний в соответствие с требованиями модели воспитательного центра, что до настоящего времени не позволило осуществить проведение апробации в полном объеме.
Принято решение принять к сведению информацию СП и рекомендовать правительству внести в Госпрограмму Юстиция и в Концепцию развития УИС до 2020 года изменения устанавливающие контрольные события и показатели в части реформирования ВК для несовершеннолетних. Рекомендовать правительству подготовить и внести в уголовно-исполнительное законодательство изменения нормативно закрепляющие воспитательные центры как тип исправительного учреждения для содержания несовершеннолетних осужденных. Рекомендовать ФЫСИН устранить замечания, изложенные в Отчете, в части преобразования ВК в воспитательные центры. Обратить внимание правительства на необходимость внесения корректирующих изменений в положение Концепции в части изменения сроков ее реализации в соответствие с возможностями ее ресурсного обеспечению.
Здесь начало текста отчета СП, окончание см. http://leo-mosk.livejournal.com/2413664.html
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
«16» декабря 214 года № ИКМ 165/07-02
ИНФОРМАЦИЯ ОБ ОСНОВНЫХ ИТОГАХ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ
Счетная палата Российской Федерации в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (пункт 2.7.4.1) провела контрольное мероприятие «Аудит эффективности использования в 2011 - 2013 годах средств федерального бюджета на реализацию «Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних».
Цели контрольного мероприятия:
оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция развития УИС) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних;
оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний (далее - ФСИН России) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних;
оценить эффективность и результативность использования денежных средств, выделенных на реформирование воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Объекты контрольного мероприятия:
Федеральная служба исполнения наказаний;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области и его структурное подразделение федеральное казенное учреждение Можайская воспитательная колония Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Брянской области;
Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тульской области.
В результате проведенного контрольного мероприятия выявлено.
Апробация модели воспитательного центра, проводимая ФСИН России на базе шести воспитательных колоний, осуществляется без принятия соответствующих нормативных правовых актов, законодательно закрепляющих воспитательные центры, как тип исправительного учреждения для содержания несовершеннолетних осужденных.
Сроки преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры, установленные ФСИН России, не соответствуют положениям Концепции развития УИС, предусматривающие начало преобразования исправительных учреждений на втором этапе концепции в 2013 — 2016 годах. При этом на проведение капитального ремонта по преобразованию шести воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, в 2011 и 2012 годах было израсходовано 658 227,6 тыс. рублей.
Преобразование шести воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, осуществлялось за счет аккумулирования текущих расходов, предусмотренных на капитальный ремонт других воспитательных колоний. В 2011 году на шесть колоний израсходовано 71,9%, в 2012 году - 92,1%, в 2013 году - 46,8% бюджетных ассигнований, предусмотренных на капитальный ремонт всех воспитательных колоний.
При условии сохранения существующего подхода по апробации модели воспитательного центра, порядка и объемов финансирования, а также темпов проведения капитального ремонта, осуществляемого в апробируемых воспитательных колониях с 2011 года, работы по преобразованию остальных 26 воспитательных колоний могут затянуться на длительный срок, выходящий за рамки реализации Концепции развития УИС до 2020 года, что свидетельствует о низкой эффективности и результативности принимаемых ФСИН РОССИИ мер.
В проверяемый период наполняемость воспитательных колоний для содержания несовершеннолетних осужденных составляла в 2011 году 21,0% от установленных лимитов их наполнения, в 2012 году — 17,3%, а в 2013 году — 15,0%, что привело к излишним расходам по их содержанию.
При обеспечении 80 процентной наполняемости воспитательных колоний для обеспечения содержания всех несовершеннолетних осужденных возможная экономия могла составить (расчетно) от 2 070 706,4 тыс. рублей в 2011 году до 2 993 302,3 тыс. рублей в 2013 году, за проверяемый период — 7 633 308,7 тыс. рублей, в связи с чем, в целях приближения среднесписочной численности воспитанников в воспитательных колониях к установленному лимиту их наполнения целесообразно предложить ФСИН России рассмотреть вопрос о проведении оптимизации количества воспитательных колоний и размещения их по экстерриториальному принципу, например по федеральным округам, с внесением изменений в уголовно-исполнительное законодательство.
Проводимая ФСИН России работа по реализации Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний, в том числе апробация модели воспитательного центра, началась без разработки и утверждения соответствующих критериев ее оценки и индикаторов (показателей) достижения ее целей, которые должны были позволить оценить эффективность проводимых мероприятий и отражать динамику происходящих изменений в воспитательных колониях.
В госпрограмме «Юстиция» и Концепции развития УИС контрольные события и показатели (индикаторы) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних осужденных отсутствуют.
Расходы федерального бюджета на преобразование воспитательных колоний в объеме 928 817,6 тыс. рублей до настоящего времени не достигли ожидаемого результата. Мероприятия по строительным и ремонтным работам к установленному сроку не завершены, что не позволило подготовить необходимую материально-техническую базу для проведения апробации модели воспитательного центра. В результате невыполнения первого этапа реализации Концепции развития УИС, расходы на преобразование воспитательных колоний, произведенные ФСИН России в течение 2011- 2013 годов и истекшем периоде 2014 года, не привели к ожидаемому результату. Воспитательные центры на базе шести воспитательных колоний не созданы, их апробация, первоначально планируемая ФСИН России к завершению в 2012 году, не проведена.
Оценка целесообразности и необходимости создания воспитательных центров в Российской Федерации по действующей модели Швейцарской Конфедерации (имеющей высокий уровень жизни, экономического развития и низкий уровень преступности) с учетом отечественной специфики финансирования исправительных учреждений, отсутствует. Нормативными правовыми актами предложенная ФСИН России модель воспитательного центра не утверждена. При таких условиях, дальнейшее проведение апробации модели воспитательного центра не целесообразно.
Кроме того, результаты аудита указывают на необходимость корректировки положений Концепции развития УИС в части приведения целей и сроков ее реализации в соответствие с возможностями государства по ее ресурсному обеспечению, так как существующее финансирование мероприятий концепции создает существенные риски недостижения установленных концепцией целей и запланированных мероприятий.
Отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 ноября 2014 г. № 57К (1003).
Аудитор
С.Н.Мовчан
(утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 28 ноября 2014 г. № 57К (1003)
1. Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.7.4.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год.
2. Предмет контрольного мероприятия:
2.1. Нормативное правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
2.2. Использование средств федерального бюджета и федеральной собственности на обеспечение содержания и реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
3. Объекты контрольного мероприятия:
3.1. Федеральная служба исполнения наказаний (г. Москва);
3.2. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области (г. Москва) и его структурное подразделение федеральное казенное учреждение Можайская воспитательная колония Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области (г. Можайск, Московской области);
3.4. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Брянской области (г. Брянск);
3.5. Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Тульской области (г. Тула).
4. Срок проведения контрольного мероприятия: с 3 февраля по 28 ноября 2014 года.
5. Цели контрольного мероприятия:
5.1. Оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция развития УИС) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерии оценки эффективности:
5.1.1. Соответствие предусмотренных бюджетных ассигнований целям, задачам и ожидаемым результатам реализации Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
5.1.2. Соответствие финансового и материально-технического обеспечения воспитательных колоний, состояния их инфраструктуры задаче соблюдения необходимых условий содержания несовершеннолетних.
5.2. Оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний (далее — ФСИН России) в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерии оценки эффективности:
5.2.1. Наличие законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию мероприятий Концепции развития УИС в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних, своевременность их принятия и достаточность нормативного регулирования.
5.2.2. Использование ФСИН России международного опыта организации пенитенциарной системы для несовершеннолетних.
5.2.3. Создание ФСИН России достаточных условий для реализации мероприятий Концепции развития УИС в целях реформирования воспитательных колоний в установленные сроки.
5.2.1.
5.3. Оценить эффективность и результативность использования денежных средств, выделенных на реформирование воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Критерий оценки эффективности:
5.3.1. Степень реализации мероприятий Концепции развития УИС по реформированию воспитательных колоний для несовершеннолетних за счет средств федерального бюджета.
6. Проверяемый период деятельности: 2011 — 2013 годы.
7. Краткая характеристика объектов.
Федеральная служба исполнения наказаний (далее — ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и ограничений.
ФСИН России подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).
Деятельность ФСИН России осуществляется на основании Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».
На 1 октября 2014 года в исправительных учреждениях ФСИН России содержалось 675 027 человек, из них:
556 853 человека в исправительных колониях;
1418 человек в тюрьмах;
114 893 человека в следственных изоляторах;
1 863 человека в воспитательных колониях для несовершеннолетних.
В уголовно-исполнительных инспекциях состояло на учете 428 320 человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы, из них несовершеннолетних - 6 264 человека.
К началу 2011 года в структуре ФСИН России насчитывалось 64 воспитательные колонии. С 2011 года перепрофилированы или ликвидированы 23 воспитательные колонии, на момент проверки функционировала 41 воспитательная колония с общим лимитом наполнения — 10 916 мест.
По состоянию на 1 октября 2014 года в воспитательных колониях отбывают наказание в виде лишения свободы 1 863 несовершеннолетних, что составляет 17,1% установленного лимита наполнения.
8. По результатам контрольного мероприятия установлено следующее.
8.1. (Цель 1). Оценить обоснованность бюджетных ассигнований, необходимых на реализацию Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
8.1.1. Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р, предусмотрено реформирование уголовно-исполнительной системы, в том числе учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы.
Первым этапом реализации Концепции развития УИС (2010 — 2012 гг.) предусмотрены исключительно подготовительные мероприятия, связанные с утверждением плана мероприятий, разработкой нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений концепции. Мероприятия по перепрофилированию исправительных учреждений предусмотрены с началом второго этапа реализации Концепции развития УИС (2013 - 2016 гг.).
Разделом VI «Финансовое обеспечение» Концепции развития УИС ресурсное обеспечение мероприятий концепции предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на указанные цели.
При этом разработка нормативных правовых актов для реализации положений Концепции развития УИС, в том числе регулирующих порядок ресурсного обеспечения мероприятий концепции, была предусмотрена к разработке и принятию на первом этапе реализации концепции (2010-2012 гг.).
Однако с момента принятия Концепции и до настоящего времени не обеспечена достаточность нормативного правового регулирования реализации Концепции развития УИС, и в частности реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
Фактически ФСИН России самостоятельно определяла методы, объемы, сроки и способы ресурсного обеспечения мероприятий Концепции развития УИС, что в значительной степени повлияло на эффективность и своевременность реализации поставленных перед ОСИН России стратегических задач по реформированию уголовно-исполнительной системы.
Более того, определенное в Концепции развития УИС правило ресурсного обеспечения ее мероприятий за счет текущего финансирования ФСИН России, создает риски недостижения запланированных концепцией мероприятий.
В 2010 году при отсутствии нормативного правового регулирования и в нарушение этапности реализации мероприятий, определенных Концепцией развития УИС, ФСИН России издан приказ от 31 декабря 2010 г. -N° 565 «О реализации отдельных положений Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» (далее — приказ ФСИН России .Ns 565 «О реализации Концепции развития УИС»), которым было санкционировано начало проведения мероприятий в части преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры (учреждения для содержания лиц, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте).
При этом воспитательный центр, как новый тип учреждения для содержания лиц, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте, не был установлен и закреплен ни одним нормативным правовым актом Российской Федерации.
Этим же приказом ФСИН России № 565 «О реализации Концепции развития УИС» были определены пять воспитательных колоний, в которых будет проводиться апробация модели воспитательного центра. Позднее, распоряжением ФСИН России от 12 января 2012 г. №31/ТО/3-11 перечень воспитательных колоний дополнен шестой воспитательной колонией.
В период формирования проекта федерального бюджета на 2011 год ФСИН России не заявлялась дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений. При формировании проектов федеральных бюджетов на 2012 и 2013 годы и на плановые периоды, ФСИН России в рамках текущего финансирования были заявлены ассигнования на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений, в том числе воспитательных колоний. В составе предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета, доведенных Минфином России на 2012 и 2013 годы, расходы на оплату ремонтных работ и приобретение строительных материалов составили на 2012 год - 1 843 837,7 тыс. рублей, на 2013 год - 2 649 979,8 тыс. рублей.
При рассмотрении в Минфине России несогласованных вопросов, в части дополнительной потребности ФСИН России в бюджетных ассигнованиях на 2012 и 2013 годы на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений (в том числе перепрофилирование (преобразование) воспитательных колоний) заявлена потребность на оплату ремонтных работ и приобретение строительных материалов в сумме 5 319 611,5 тыс. рублей, в том числе на 2012 год - 2 102 319,2 тыс. рублей, на 2013 год -3217 292,3 тыс. рублей.
Дополнительные потребности бюджетных ассигнований, заявленные ФСИН России на перепрофилирование (преобразование) исправительных учреждений, были поддержаны Минфином России в сумме 512 120,6 тыс. рублей, в том числе на 2012 год - 100 000,0 тыс. рублей, или 4,8% от заявленной потребности, на 2013 год - 412 120,6 тыс. рублей, или 12,8 процента.
При этом дополнительные потребности 2012 года в сумме 100 000,0 тыс. рублей, поддержаны Минфином России, тогда как Концепцией развития УИС мероприятия по перепрофилированию большинства исправительных учреждений предусматривались на втором этапе реализации концепции в 2013 — 2016 годах.
С 2013 года, реализация Концепции развития УИС осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Юстиция» (далее — госпрограмма «Юстиция») за счет средств, предусмотренных на ресурсное обеспечение подпрограммы 3 «Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний» и федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)» (далее — Ф1ДП Развитие УИС).
Всего в проверяемом периоде на строительство, реконструкцию, производство капитальных и текущих ремонтов в воспитательных колониях для несовершеннолетних предусматривались бюджетные ассигнования в сумме 1 275 826,2 тыс. рублей, в том числе:
на строительство и реконструкцию воспитательных колоний (в рамках ФЦП Развитие УИС) - 233 331,3 тыс. рублей, в том числе на 2011 год
- 31 894,2 тыс. рублей, на 2012 год - 124 895,0 тыс. рублей, на 2013 год
— 76 542,1 тыс. рублей;
на текущий и капитальный ремонт воспитательных колоний (в рамках текущего финансирования) в сумме 1 042 494,9 тыс. рублей, в том числе на 2011 год - 389 656,4 тыс. рублей, на 2012 год - 410 433,0 тыс. рублей, на 2013 год - 242 385,5 тыс. рублей.
В редакции ФЦП Развития УИС, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г. № 540, общий объем бюджетных ассигнований на весь период реализации программы был предусмотрен в сумме 54 588 190,0 тыс. рублей, в том числе 1 238 305,0 тыс. рублей на строительство и реконструкцию объектов 33 воспитательных колоний. В последующем, в результате внесенных изменений, финансирование программных мероприятий было увеличено до 73 835 722,0 тыс. рублей, финансирование строительства и реконструкции объектов воспитательных колоний увеличено до 1 336 094,2 тыс. рублей (на 7,9%), при этом количество воспитательных колоний сокращено до 24 (на 27,3%).
ФСИН России до настоящего момента изменения в ФЦП Развития УИС в части исключения трех воспитательных колоний, перепрофилированных в исправительные колонии для женщин, с общим ресурсным обеспечением 106 338,7 тыс. рублей, не внесены.
С учетом изложенного, фактически на финансирование строительства и реконструкции 21 воспитательной колонии в рамках ФЦП Развитие УИС предусмотрено 1 229 756,0 тыс. рублей (на весь период реализации программы), при этом на пять учреждений, в которых проводится апробация модели воспитательного центра (кроме Белореченской ВК), приходится 583 459,5 тыс. рублей, или 47,4% от общей суммы предусмотренных бюджетных ассигнований.
При этом анализ планирования бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий в части воспитательных колоний показал, что большая часть расходов (63,8%) запланирована на завершающие два последних года реализации ФЦП Развития УИС (2015 и 2016 гг.), тогда как в предыдущие 8 лет бюджетные ассигнования на эти цели составили 36,2%, что не способствовало своевременному и эффективному решению задач, определенных Концепцией развития УИС.
Более того, в ФЦП Развитие УИС предусмотрено ресурсное обеспечение мероприятий по строительству и реконструкции воспитательных колоний, перспектива дальнейшего использования которых (в качестве воспитательных колоний) до конца не решена.
В рамках текущего финансирования в 2011- 2013 годах воспитательным колониям были предусмотрены бюджетные ассигнования на текущий и капитальный ремонт основных средств в следующих объемах:
6 воспитательным колониям, в которых проводится апробация модели воспитательного центра: в 2011 году - 280 076,6 тыс. рублей, или 71,5% от общего объема назначений воспитательным колониям, в 2012 году 378 151,0 тыс. рублей (91,7%), в 2013 году - 113 363,7 тыс. рублей (46,6%);
26 воспитательным колониям, планируемым в дальнейшем к реформированию в воспитательные центры: в 2011 году — 71 176,9 тыс. рублей (18,2%), в 2012 году - 22 541,7 тыс. рублей (5,5 °/о), в 2013 году - 90 332,5 тыс. рублей (37,1 °/о);
22 воспитательным колониям, подлежащим ликвидации или перепрофилированию: в 201 1 году — 40 708,2 тыс. рублей (Ю,4%), в 2012 году
- 1 1 879,9 тыс. рублей (2,9%), в 2013 году — 39 809,6 тыс. рублей (16,3%).
В 2014- году на проведение капитального и текущего ремонта воспитательных колоний ФСИН России выделены бюджетные ассигнования в объеме 162 631,5 тыс. рублей, из которых:
72 687,7 тыс. рублей (44,7%) — на шесть воспитательных колоний, в которых проводится апробация модели воспитательного центра;
88 548,8 тыс. рублей (54,4 °/о) — на 22 воспитательные колонии, не участвующие в апробации;
1 395,0 тыс рублей (0,9%) — на четыре воспитательные колонии, по которым предусматривается изменение вида учреждений на исправительные женские колонии.
Не получали финансирование на проведение капитального и текущего ремонта в 2011 году шесть, в 2012 году - 14, в 2013 году - 10 воспитательных колоний. Таким образом, основная часть бюджетных ассигнований в 2011 — 2014 годах, в ходе реформирования воспитательных колоний в воспитательные центры, была распределена только на шесть из 48 воспитательных колоний. Перераспределение осуществлялось за счет значительного сокращения финансирования других воспитательных колоний, не входящих в состав апробируемых.
8.1.2. Анализ равномерности расходования бюджетных средств и порядка доведения лимитов бюджетных обязательств (поквартально) в проверенных учреждениях показал, что финансирование управлений и воспитательных колоний осуществлялось в течение года неравномерно, с отклонением от установленного порядка в части объемов и сроков.
Так, лимиты бюджетных обязательств до территориальных управлений ФСИН России доводились в начале I квартала каждого из проверенных годов н размере от 53 до 100% от годовых назначений. В бюджетные сметы проверенных учреждений в течение отчетных периодов было внесено от 90 (Алексинская ВК) до 220 изменений (Можайская ВК). Как следствие, несвоевременно доведенные лимиты не позволили обеспечить получателям денежных средств равномерность их расходования в течение финансового года.
Наибольший удельный вес в структуре бюджетных расходов воспитательных колоний занимали расходы на строительство, реконструкцию зданий и сооружений, капитальный ремонт, объем которых составил от 43,0% до 48,0% общего объема финансирования.
Фактические расходы с учетом централизованных поставок составили: в Алексинской ВК - 350 712,9 тыс. рублей, Брянской ВК - 386 340,6 тыс. рублей, Можайской ВК — 207 943,2 тыс. рублей, или заявленная потребность по ним была удовлетворена на 138,5%, 112,1% и 103,8% соответственно.
На все объекты недвижимости проверенных воспитательных колоний, зарегистрировано право собственности Российской Федерации, а на земельные участки — право постоянного (бессрочного) пользования. Три объекта недвижимого имущества Брянской ВК находились в стадии оформления.
В нарушение установленных сроков (до I квартала 2013 года) объекты капитального ремонта воспитательных колоний в эксплуатацию не введены.
На финансирование работ по строительству и реконструкции объектов пяти воспитательных колоний, участвующих в апробации модели воспитательного центра, в 2011 — 2016 годах предусмотрены бюджетные инвестиции в сумме 583 459,5 тыс. рублей, в том числе: Алексинской ВК —147 802,6 тыс. рублей, Новооскольской ВК — 89 640,0 тыс. рублей, Брянской ВК - 80 455,56 тыс. рублей, Канской ВК - 119 472,5 тыс. рублей, Можайской ВК - 146 088,8 тыс. рублей.
Фактические расходы по ФЦП Развитие УИС в 2011 - 2014 годах составили 245 325,6 тыс. рублей, в том числе по Брянской ВК - 83 169,3 тыс. рублей, по Новооскольской ВК - 5 550,0 тыс. рублей, по Канской ВК - 143 143,5 тыс. рублей, по Можайской ВК - 13 462,8 тыс. рублей.
Реконструкция объектов Алексинской ВК, планируемая на 2015 и 2016 годы, исключена из программных мероприятий.
8.2. (Цель 2). Оценить результативность реализации мероприятий Концепции развития УИС Федеральной службой исполнения наказаний в части реформирования воспитательных колоний для несовершеннолетних.
8.2.1. Разделом IV «Ожидаемые результаты реализации» Концепции развития УИС предусмотрено, что одним из таких результатов должно стать приближение деятельности уголовно-исполнительной системы к международным стандартам. С этой целью нормативное правовое регулирование деятельности ФСИН России приводится в соответствие с международными правовыми актами в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с осужденными.
Присоединение Российской Федерации в 1996 году к Уставу Совета Европы и в 1998 году к Конвенции о защите прав человека и основных свобод актуализировало задачу приведения уголовно-исполнительной системы в соответствие с правовыми стандартами Совета Европы.
Статьей 1 5 Конституции Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаны составной частью ее правовой системы. Верховенство международных норм закреплено и в статье 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. №761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» определены меры, направленные на улучшение положения детей в период их нахождения в учреждениях уголовно-исполнительной системы и в постпенитенциарный период.
Одной из таких мер является создание в Российской Федерации системы пробации, позволяющей обеспечить высокую эффективность работы с детьми, находящимися в конфликте с законом. Создание института пробации предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Вместе с тем, законодательство о введении в Российской Федерации института пробации до настоящего времени не принято.
Одним из наиболее значимых направлений реформирования уголовно-исполнительной системы, предусмотренным Концепцией развития УИС, является приведение условий содержания лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте, к международным стандартам, а также изменение подходов к организации исполнения наказаний в отношении несовершеннолетних осужденных. Концепцией предусмотрено преобразование воспитательных колоний для несовершеннолетних в воспитательные центры для лиц, совершивших преступление в несовершеннолетнем возрасте.
В целях выполнения указанного положения, ФСИН России в декабре 2010 года разработан проект модели воспитательного центра с учетом международных нормативных правовых документов по обращению с лицами, осужденными в несовершеннолетнем возрасте. При разработке модели воспитательного центра за основу взят опыт пенитенциарной системы Швейцарии — страны, которая отличается высоким уровнем жизни населения и низким уровнем преступности, что позволяет таким государствам направлять значительные средства на решения задач пенитенциарной системы.
Модель воспитательного центра предусматривает:
исправление несовершеннолетних осужденных и предупреждение совершения ими новых преступлений (определено в Конвенции ООН о правах ребенка, принятой резолюцией 42/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.);
раздельное содержание осужденных в зависимости от степени криминальной зараженности, введение дифференцированных условий отбывания наказания в зависимости от поведения осужденных, их отношения к основным средствам исправления, стремления к ресоциализации (в соответствии со статьями 51 и 104 Европейских пенитенциарных правил, принятых Комитетом министров Совета Европы 11 января 2006 г. (далее - Европейские пенитенциарные правила);
комплексную организацию и проведение социальной, психологической и педагогической работы, направленной на формирование у осужденных законопослушного поведения. Увеличение штата специалистов отдела по социальной работе - социальных педагогов вместо воспитателей, психологов и медицинского персонала (в соответствии со статьей 26 Минимальных стандартных правил ООН отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), принятых резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г.);
непрерывность и преемственность социальной, психологической и воспитательной работы (статьи 19 и 20 рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 24 сентября 2003 г.). Создание социально-реабилитационного центра за пределами режимной территории воспитательного центра (статья 6 Европейских пенитенциарных правил);
гуманизацию и индивидуализацию исполнения наказаний - покомнатное содержание осужденных по 4 человека, уход от отрядной формы работы к индивидуальной форме работы с осужденными (статьи 53.4, 63.1 — 64 рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 5 ноября 2008 г. в отношении несовершеннолетних правонарушителей);
специализированную подготовку основных категорий сотрудников учреждения по работе с несовершеннолетними осужденными (статья 81 Европейских пенитенциарных правил).
Проект модели воспитательного центра был согласован ФСИН России с Минюстом России (декабрь 2010 года) и Генеральной прокуратурой Российской Федерации (февраль 2011 года), однако нормативного правого акта по утверждению модели воспитательного центра ФСИН России разработано и принято не было.
В соответствии с предложенной моделью воспитательного центра, ФСИН России были подготовлены предложения по внесению изменений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации. В частности, предлагалось закрепить на законодательном уровне понятие «воспитательный центр», определить условия отбывания наказания в воспитательных центрах (льготные, облегченные, обычные, строгие), порядок их применения, а также то, что воспитанники будут проживать в жилых помещениях не более четырех человек.
Для подготовки к освобождению и успешной интеграции в общество за пределами режимной территории предусматривалось создание реабилитационного центра для осужденных, переведенных в льготные условия отбывания наказаний. Данной категории, кроме разрешения носить гражданскую одежду и пользоваться наличными денежными средствами, предлагалось разрешить проводить выходные и праздничные дни по месту постоянного проживания, либо в населенном пункте по месту нахождения воспитательного центра, проходить обучение в учебных заведениях, расположенных за пределами воспитательного центра в этом же населенном пункте, выезжать в краткосрочный отпуск до 7 суток без учета времени в пути к месту постоянного проживания, для решения вопросов трудового и бытового устройства.
Кроме этого, предлагалось расширить перечень поощрений для воспитанников: разрешить им проводить за пределами воспитательного центра выходные и праздничные дни в сопровождении родителей, лиц, их замещающих, или близких родственников, посещать культурно-зрелищные и спортивные мероприятия. Также было предложено увеличить до 19 лет возраст воспитанников, имеющих право отбывать наказания в воспитательных центрах.
Однако, до настоящего времени изменения в законодательство Российской Федерации в части преобразования воспитательных колоний в воспитательные центры не внесены.
Следует отметить, что Планом мероприятий по реализации Концепции развития УИС, предусмотрено внесение изменений в значительное количество нормативных правовых актов Российской Федерации. На момент проверки в отношении несовершеннолетних осужденных был принят только Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в статью 74 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации», который закрепил создание в воспитательных колониях изолированных участков, функционирующих как исправительные колонии общего режима, для содержания осужденных, достигших во время отбывания наказания возраста 18 лет.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2013 г. № 161 б-р создана межведомственная рабочая группа по выработке предложений, направленных на корректировку отдельных положений Концепции развития УИС под руководством Министра юстиции Российской Федерации А.В.Коновалова. Вместе с тем корректировка Концепции развития УИС до настоящего времени не проведена.
8.2.2. Мероприятия по перепрофилированию воспитательных колоний, принимающих участие в апробации модели воспитательного центра, ФСИН России начаты в 2011 году, до начала второго этапа Концепции развития УИС, определяющего начало практической реализации ее положений, и без соответствующего оформления их проведения распорядительным документом Правительства Российской Федерации.
Кроме того, проведение апробации модели воспитательного центра начато до приведения материально-технического и жилищно-бытового состояния воспитательных колоний в соответствие с требованиями модели воспитательного центра, что до настоящего времени не позволило осуществить проведение апробации в полном объеме.